投融資體制改革回顧與展望

國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司司長 歐鴻

投融資體制是我國經(jīng)濟體制的重要組成部分。黨中央、國務院高度重視投融資體制改革工作，特別是黨的十八大以來，中央不斷深化投融資體制改革，出臺《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》，推動建立新型投融資體制;黨的十九大報告明確提出：“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用”。各地、各部門認真貫徹落實中央決策部署，投融資體制改革取得顯著成效。在新的歷史起點上，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真總結投融資體制改革的經(jīng)驗，鞏固改革成果，繼續(xù)探索創(chuàng)新，以深化投融資體制改革的新舉措，促進我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、黨的十八大以來投融資體制改革的主要成就

新中國成立到改革開放前，我國實行高度集中的基本建設管理體制;改革開放后到2000年前后，我國初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的投資管理體制;以2004年《國務院關于投資體制改革的決定》為起點，我國開啟了以確立企業(yè)投資主體地位、規(guī)范政府投資管理職能為重點的新一輪改革。黨的十八大以來，隨著供給側結構性改革不斷推進、市場在資源配置中的決定性作用不斷發(fā)揮以及“放管服”改革不斷深化，我國在推進建立完善企業(yè)自主決策、融資渠道暢通，職能轉變到位、政府行為規(guī)范，宏觀調(diào)控有效、法治保障健全的新型投融資體制方面，取得了顯著成效，主要包括以下幾方面。

(一)推進投資領域簡政放權，發(fā)揮市場在優(yōu)化投資結構中的決定性作用。大幅壓減投資項目審批事項范圍，加強投資管理服務信息化建設，進一步落實企業(yè)投資自主權，調(diào)動社會資本積極性。一是深化投資審批制度改革，減少企業(yè)投資制度性束縛。三次修訂《核準目錄》，大幅減少政府核準的項目范圍。除極少數(shù)核準項目外，對其他企業(yè)投資項目一律實行告知性備案管理，據(jù)統(tǒng)計，2018年備案類項目占企業(yè)投資項目比例為97.2%。建立前置精簡、報建并聯(lián)的新型審批流程，項目核準前置只保留2項，其余審批事項與核準并聯(lián)辦理。制定統(tǒng)一的投資審批事項和申報材料清單并實行動態(tài)管理，切實減少投資審批中的自由裁量權。二是通過“制度+技術”融合，促進投資便利化。建成并運行全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺(以下簡稱“在線平臺”)，為各部門實現(xiàn)“并聯(lián)審批、一網(wǎng)通辦”提供技術支撐。通過在線平臺發(fā)布規(guī)劃、政策、技術標準及辦事指南等信息，提高各類投資者獲取政策信息的可及性和便捷性。三是建立固定資產(chǎn)投資運行監(jiān)測機制。通過投資信息大數(shù)據(jù)分析，定期向社會發(fā)布投資發(fā)展趨勢監(jiān)測報告，引導各類投資主體自主決策、科學決策。

(二)加強和改進政府投資管理，更好發(fā)揮政府投資的引導和帶動作用。健全完善政府投資范圍的評估調(diào)整機制及資金安排方式，不斷調(diào)整優(yōu)化政府投資結構，切實提高政府投資效益。一是加強政府投資方向和投資范圍精準化管理。特別是對中央預算內(nèi)投資實行“一專項一辦法”，并建立動態(tài)評估調(diào)整機制，不斷優(yōu)化投資方向和結構。同時，根據(jù)中央決策部署、規(guī)劃建設任務和年度建設需求等，將中央預算內(nèi)投資集中用于經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)。二是建立政府投資項目的儲備、滾動實施機制。推動編制三年滾動計劃和重大項目庫建設，更好協(xié)調(diào)當前和長遠、項目與資金的關系，為合理安排政府投資、提高政府投資效率提供支撐。三是創(chuàng)新政府投資資金安排方式。靈活運用直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等手段支持各類投資項目，充分發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應。

(三)加強事中事后監(jiān)管，切實規(guī)范各類投資活動。完善投資監(jiān)管體系建設，推動政府投資管理重心由事前審批轉向過程服務和事中事后監(jiān)管。一是完善企業(yè)投資項目事中事后監(jiān)管體系。出臺《企業(yè)投資項目事中事后監(jiān)管辦法》，推動投資管理重心從政府事前審批向事中事后監(jiān)管轉移，通過法治手段實現(xiàn)放寬準入和規(guī)范管理相結合，實現(xiàn)扶優(yōu)汰劣。二是進一步完善中央預算內(nèi)投資項目綜合監(jiān)管制度。印發(fā)實施中央預算內(nèi)投資計劃實施綜合監(jiān)管辦法等規(guī)章制度，聚焦事中事后監(jiān)管、全覆蓋監(jiān)管、全過程監(jiān)管、常態(tài)化監(jiān)管和綜合監(jiān)管體系建設。三是依托在線平臺，加強項目建設全過程監(jiān)管和部門協(xié)同監(jiān)管，積極探索事中事后監(jiān)管新模式。

(四)加強政策引導，促進投資結構優(yōu)化。貫徹新發(fā)展理念、完善總體設計，按照發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的要求，進一步強化相關政策的導向作用。一是完善投融資體制改革的頂層設計。推動出臺《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》，明確投融資體制改革的重點方向，充分發(fā)揮投融資對穩(wěn)增長、調(diào)結構、惠民生、補短板、防風險的關鍵作用。二是發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標準等對各類投資活動的引導作用，加快實現(xiàn)從微觀轉向宏觀、從審批轉向監(jiān)管、從項目安排轉向制度供給。三是發(fā)揮項目資本金制度對投資活動的引導作用。報請國務院印發(fā)《關于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》，對項目資本金比例浮控結合，積極擴大有效投資和促進投資結構調(diào)整。

(五)完善投資法治體系，確保改革于法有據(jù)。推動投資領域法治建設。一是加強和改進政府投資管理，推動出臺《政府投資條例》，明確政府投資的基本規(guī)范，提高政府投資管理的法治化、規(guī)范化水平。二是不斷加強中央預算內(nèi)投資管理，相繼出臺《中央預算內(nèi)直接投資項目管理辦法》《中央預算內(nèi)投資補助和貼息項目管理辦法》，中央預算內(nèi)投資管理日益規(guī)范和嚴謹。三是推進企業(yè)投資管理法治化建設，出臺《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》等，依法規(guī)范企業(yè)投資行為。四是不斷完善投資管理法治體系，推動出臺《機關團體建設樓堂館所條例》《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》《工程咨詢管理辦法》等法規(guī)規(guī)章，規(guī)范各類投資建設活動。

(六)完善政策體系，持續(xù)增強民間投資活力。出臺了一系列鼓勵民間投資的政策措施，有效激發(fā)民間投資活力。一是先后印發(fā)“非公經(jīng)濟36條”“民間投資36條”“鼓勵社會投資39條”以及《促進民間投資健康發(fā)展若干政策措施》《關于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》等文件，提出具體政策措施，有針對性地解決制約民間投資增長的重點難點問題。二是通過組織召開民營企業(yè)座談會、各省(區(qū)、市)政府負責同志促進社會投資健康發(fā)展工作會議、開展促進民間投資健康發(fā)展專項督查和第三方評估調(diào)研等方式，狠抓已出臺政策的貫徹落實，不斷提振民間投資信心。三是大力推進政府和社會資本合作(PPP)，陸續(xù)出臺數(shù)十項政策文件，創(chuàng)新與規(guī)范并舉，明確了項目儲備、項目論證、社會資本方選擇等覆蓋PPP項目全生命周期的操作流程和實施導則，鼓勵民間資本參與基礎設施項目建設。據(jù)統(tǒng)計，民間投資占全國固定資產(chǎn)投資比重已連續(xù)8年超過60%，最高時達到65.4%。

二、繼續(xù)深化投融資體制改革的展望與建議

隨著中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央對我國經(jīng)濟社會發(fā)展提出了一系列新論斷、新理念、新觀點，為新形勢下深化投融資體制改革提供了根本指南。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用的功能定位，適應投資促進高質(zhì)量發(fā)展的要求，圍繞充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，進一步深化投融資體制改革。

(一)深入推進投資審批制度改革，提高投資建設效率。一是完善項目決策與用地規(guī)劃等建設條件協(xié)同機制，解決投資項目在落實選址、用地、規(guī)劃等建設條件以及相關審批中的突出問題。二是建立以投資決策綜合性咨詢?yōu)榛�礎的聯(lián)合評審機制，鼓勵發(fā)展全過程和綜合性投資咨詢機構，推動投資中介服務機構由資質(zhì)管理向行業(yè)自律、市場約束、信用監(jiān)管模式轉變。三是簡化、整合投資項目報建手續(xù)。進一步推動簡化包括施工圖審查在內(nèi)的工程報建審批事項和環(huán)節(jié)，在保障工程質(zhì)量安全的前提下，切實降低工程建設時間成本。

(二)加強政府投資統(tǒng)籌管理，強化政府投資補短板作用。一是推動政府投資計劃全覆蓋，優(yōu)化投資計劃編制和平衡銜接機制�？茖W編制政府投資三年滾動計劃和年度計劃，統(tǒng)籌管理財政建設資金。二是建立政府投資范圍動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)新時代社會主要矛盾的變化和高質(zhì)量發(fā)展要求，健全完善政府投資范圍評估調(diào)整機制，不斷優(yōu)化政府投資的方向和結構。三是分類健全直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等資金安排方式的制度和機制，提高政府投資效益。

(三)健全投資引導服務機制，促進投資結構優(yōu)化。一是進一步完善投資項目資本金制度，更好發(fā)揮資本金制度的作用，實現(xiàn)促進有效投資和債務風險防范緊密結合、協(xié)同推進。二是進一步提升投資監(jiān)測預測服務水平。積極將在線平臺投資數(shù)據(jù)轉化為服務型數(shù)據(jù)產(chǎn)品，加強投資項目信息匯總分析，強化對優(yōu)化投資結構的信息服務引導作用。三是進一步提升在線平臺建設應用力度。擴展在線平臺功能，加快實現(xiàn)投資管理“一網(wǎng)通辦”。推進在線平臺政務信息向各方開放，特別是加快探索建立投融資在線對接平臺，實現(xiàn)金融機構與項目單位的雙向選擇，暢通融資渠道。

(四)健全投資項目監(jiān)管執(zhí)法體系，促進投資高質(zhì)量發(fā)展。一是落實《政府投資條例》《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關要求，加強投資項目事中事后監(jiān)管，推動建立投資項目屬地化監(jiān)管機制，明確監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段、處罰措施、罰則適用等內(nèi)容，完善監(jiān)管執(zhí)法程序。二是針對企業(yè)投資項目未批先建、批建不符以及政府投資項目未批先建、邊批邊建、自批自建、違規(guī)超概算、違規(guī)調(diào)整概算等，組織開展監(jiān)管執(zhí)法實踐，依法治理違法劣質(zhì)投資活動，推動投資高質(zhì)量發(fā)展。

(五)持續(xù)激發(fā)民間有效投資活力、提高投資質(zhì)量和效益。一是推動鼓勵民間投資各項政策落細落地落實，紓解民營企業(yè)融資困境，加大減稅降費力度，提升民營企業(yè)轉型升級能力，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，提振民間投資信心。二是不斷破除民間資本進入重點領域的隱形障礙，繼續(xù)規(guī)范有序推廣PPP模式，支持民間資本采用PPP模式參與基礎設施補短板項目建設。探索通過REITs等多種方式盤活基礎設施存量資產(chǎn)，擴寬民間投資渠道。

來源:國資管理

圖片來源：找項目網(wǎng)

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