1、城投混改之路

 

　　上海，是我國政府投融資平臺公司的發(fā)祥地。20世紀80年代，上海市為盡快擺脫城市功能老化、基礎(chǔ)設(shè)施落后、工業(yè)設(shè)備陳舊和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等諸多困境，向中央提出采用自借自還的方式，利用外資來加快上海改革開放步伐。1986年，經(jīng)國務(wù)院94號文件批復同意，上海市可籌措外資32億元，用于基礎(chǔ)設(shè)施、旅游和第三產(chǎn)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)和技術(shù)改造三方面的項目建設(shè)。為此，第一家政府投融資平臺公司上海久事公司注冊成立，開創(chuàng)了政府借助平臺公司實施市場化融資之先河。為防范債務(wù)風險，繼續(xù)上海的城市建設(shè)，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司1992年注冊成立，是全國第一家專業(yè)從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的綜合性投融資平臺公司。

 

　　上海城投(集團)有限公司的前身即是上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司。在地方政府投融資研究中心2017年9月30日發(fā)布的《中國地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展評價結(jié)果出爐——省級》一文中，雄踞地方政府投融資平臺省級排行榜第二位的是上海城投控股股份有限公司，為上海城投(集團)有限公司的控股上市子公司，主體評級AAA。

 

　　作為城投公司的鼻祖，自成立以來，上海城投(集團)有限公司不斷進行著整合重組及轉(zhuǎn)型發(fā)展。發(fā)展至今，上海城投已形成了包括路橋板塊、水務(wù)板塊、環(huán)境板塊、置業(yè)板塊四大核心業(yè)務(wù)板塊，已從單一的政府融資平臺轉(zhuǎn)型為政府投資主體、重大項目建設(shè)主體和城市運營主體。二十余年來，上海城投(集團)在城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展方面積累了豐富的經(jīng)驗，揭示了平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效途徑。

 

　　上海城投早已成為國內(nèi)其它各層級城投公司在探索轉(zhuǎn)型之路上的一盞明燈。有關(guān)城投轉(zhuǎn)型的一系列創(chuàng)新思維和做法始終走在行業(yè)的發(fā)展前列。

 

　　早在2014年2月27日，上海城投公司旗下上市公司城投控股公告，PE巨頭弘毅(上海)股權(quán)投資基金中心受讓上海城建投資開發(fā)總公司持有的2.99億股，耗資近18億，取得了上海城投持有的城投控股10%股權(quán)，弘毅上海成為公司第二大股東。通過此次引入外部投資者，國有股權(quán)中上海城投的比例由56%降至46%。適度稀釋國有股權(quán)后，上海城投籌集到可觀的“零成本”私募基金。此案例亦成為上海當時新一輪國資國企改革啟動后混合所有制改造的首個案例。

 

　　上海城投通過此次混改而取得的成效

 

　　首先，引入弘毅上海作為城投控股的戰(zhàn)略投資者，遵循了上海新時期國資國企改革的方向和要求，給競爭性企業(yè)引入更市場化的機制，借助弘毅上海的國企改制投資經(jīng)驗，推動公司的體制機制改革，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，促進公司各項事業(yè)發(fā)展。

 

　　其次，通過此次混改，上海城投可以盤活國有資產(chǎn)，將出讓股份獲取的資金投資于其他城建領(lǐng)域，直接順應(yīng)了當時“《關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》(即‘上海國資國企改革20條’)”所提出的混合所有制、優(yōu)化國資布局和結(jié)構(gòu)、暢通國有資本流動渠道等思路和要求。從這個角度上講，混改亦是后43號文時代，城投的創(chuàng)新投融資方式之一。

 

　　最后，更重要的是，弘毅上海入股后將大力支持城投控股向大環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。同時為上海城投從當時的投資商向?qū)崿F(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)整體解決方案提供商的角色轉(zhuǎn)變奠定了一定的基礎(chǔ)。

 

　　2、城投混改的啟示

 

　　城投混改需以“分層分類”為前提

 

　　新時期國有企業(yè)改革是以國企功能分類為前提的。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》(中發(fā)〔2015〕22號)，國有企業(yè)可以分為公益類、主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類，以及主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)。

 

　　不同類型的國有企業(yè)，將會有不同的國資監(jiān)管機制，混合所有制股權(quán)結(jié)構(gòu)中的國有持股比例要求不同，企業(yè)治理機制也有差異。一個國有企業(yè)是否進行混改，是否可以進行混改，以及混合所有制改革中股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計等諸多問題都要以企業(yè)功能定位和類型確定為前提。與此同時，對于央企、地方國企、集團公司以及不同層級的下屬子公司來說，其是否實行混合所有制改革以及混合所有制改革的方案都不應(yīng)該相同，所以混合所有制改革還要先行分層。

 

　　因此，各級地方政府，尤其是國資國企管理機構(gòu)，在助力城投混改轉(zhuǎn)型的過程中，優(yōu)先協(xié)助其解決不同類別、不同層級的城投公司的“分類分層”問題。

 

　　合理科學設(shè)計城投混改模式

 

　　在前述“分類分層”的基礎(chǔ)上，針對不同的城投混改主體進行混改模式的設(shè)計。除了傳統(tǒng)的整體上市或核心資產(chǎn)上市的方式以外，可以采取資產(chǎn)購并、債務(wù)剝離、人員處置、機構(gòu)整合、掛牌轉(zhuǎn)讓及債務(wù)重組等多種手段，重新組合資產(chǎn)、業(yè)務(wù)以及債務(wù)等要素。另外也可以考慮通過引進戰(zhàn)略投資者，設(shè)立或引入各種改革基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以及采取員工持股的方式等開展混合所有制改革。混改模式需“一案一議”，切記“千企一面”。

 

　　另外，何種資產(chǎn)和業(yè)務(wù)適合混改，以及在城投集團母公司和下屬子公司哪個層面開展混改等，都需要決策者仔細斟酌。

 

　　遵循“三公一嚴”原則，避免國有資產(chǎn)流失

 

　　當前，推進混合所有制改革的最大障礙在于，國有股份會擔憂國有資產(chǎn)流失的問題;非國有股東及混合所有制企業(yè)的其他利益相關(guān)者則擔憂自身相關(guān)權(quán)益受到侵犯。城投的混改也不例外。

 

　　但應(yīng)該看到，城投混改并不必然帶來地方國有資產(chǎn)流失，關(guān)鍵是要做到程序公正、交易公平、信息公開、法律嚴明。如果操作流程和審批程序規(guī)范，國有資產(chǎn)定價機制健全，第三方機構(gòu)作用得到很好發(fā)揮，審計紀檢及內(nèi)部員工等各個方面監(jiān)管到位，完全可以做到守住國有資產(chǎn)不流失的“底線”。

 

　　來源：網(wǎng)絡(luò)

圖片來源：找項目網(wǎng)

國企改革 混改