近日，《中國金融》雜志發(fā)表清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級專家、中國水網(wǎng)金牌專欄作家羅桂連深度稿一篇。羅桂連認為，近年大力推動的PPP模式對特定類型的項目具有體制機制優(yōu)勢，但在國內(nèi)全面推廣的條件尚未成熟。

 

　　地方政府融資平臺模式是國內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的主流模式，近年大力推動的PPP模式對特定類型的項目具有體制機制優(yōu)勢，但在國內(nèi)全面推廣的條件尚未成熟。做實做強規(guī)范融資平臺，積極審慎穩(wěn)妥推進PPP，協(xié)同發(fā)揮兩種不同模式的優(yōu)勢，用20年甚至更長的時間，逐步實現(xiàn)政府項目投融資體制的轉(zhuǎn)型升級。

 

　　1、建設(shè)性政府債務(wù)

 

　　公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在巨額政府債務(wù)有其客觀必然性�？紤]公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府債務(wù)和資金平衡，應(yīng)當放在30年以上的考察周期中，而不僅是短期財政收支平衡問題。

 

　　第一，政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成巨額建設(shè)性負債無法回避。國內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域普遍未建立起足夠水平的使用者付費機制，政府要發(fā)起項目并維持正常運營提供公共服務(wù)，依賴項目本身的現(xiàn)金流普遍做不到，大部分項目都需要政府提供持續(xù)的資金支持。提供這種資金支持，衍生于政府通過公共基礎(chǔ)設(shè)施提供基本公共服務(wù)的政治責任，無法逃避，實質(zhì)上也無法完全轉(zhuǎn)移。實際上，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目有效壽命與投資回收期很長，往往可以提供定期、穩(wěn)定、可預(yù)測的預(yù)期收入，有條件承擔較高的財務(wù)杠桿率，通過長期債務(wù)融資方式籌集建設(shè)資金是國際通行做法，只是各國的主流融資方式存在差異。國內(nèi)城市化建設(shè)速度史無前例，在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目集中超前建設(shè)的高峰期，政府當前財力根本無法足額提供資金，政府只能通過各種形式的負債來填補巨額資金缺口。巨額存量債務(wù)的逐步消化和實質(zhì)性解決，要靠20～30年甚至更長時期地方政府財力的增長，靠居民收入提高后能承擔更高水平的公用事業(yè)收費水平，靠盤活存量資產(chǎn)等方式的組合利用。沒有必要否認巨額建設(shè)性債務(wù)的存在，也沒有必要過度擔心償債壓力造成財政危機，但確實需要較長時期才能清償建設(shè)性債務(wù)。

 

　　第二，不同的政府負債方式在政府承擔償債責任方面具有同一性。在國際上看，地方政府債券、融資平臺與PPP模式是三種最為主流的形式，國內(nèi)目前也已經(jīng)形成這三種模式并存的局面。地方政府債券是顯性化的政府負債形式，直接體現(xiàn)在政府當前的債務(wù)余額中。融資平臺是代替政府融資，融資平臺為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資所形成的建設(shè)性債務(wù)，實質(zhì)上就是政府債務(wù)，只是暫時顯示在融資平臺的會計報表上，沒有直接體現(xiàn)在政府債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)之中。在當前國內(nèi)的PPP項目中，絕大部分項目都需要或多或少，甚至完全依靠政府在PPP合同期內(nèi)的未來支付義務(wù)，在需要政府付費的PPP項目中，未來的政府付費確定無疑，實質(zhì)上也是政府建設(shè)性債務(wù)。

 

　　第三，融資平臺仍是國內(nèi)地方政府融資的主流渠道。2014年9月21日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(簡稱“43號文”)，明確了地方政府融資只能通過發(fā)行政府債券或采用PPP模式，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。43號文力求將國內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式從融資平臺主導(dǎo)，一步轉(zhuǎn)向“地方政府債券+PPP”，該文執(zhí)行已有兩個完整年度。以2016年為例，當年發(fā)行地方政府專項債券1.17萬億元，截至2016年底簽約PPP項目總投資額3.6萬億元，估計當年通過PPP模式形成固定資產(chǎn)投資不超過8000億元，兩種方式實際解決的投資不超過2萬億元。當年全國完成基礎(chǔ)設(shè)施投資118878億元，其中地方政府項目投資不低于8萬億元，可見主要融資模式還是地方政府融資平臺�？梢院侠眍A(yù)計，由于其他兩種模式在國內(nèi)還無法成為主流，在未來10年內(nèi)，融資平臺的主流地位仍然難以撼動。

 

　　2、兩種模式的分析

 

　　融資平臺是地方政府在現(xiàn)有財政體制和投融資體制下的重要實踐創(chuàng)新，是國內(nèi)近20年以來城鎮(zhèn)化領(lǐng)域和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的主流融資渠道。在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的各類實施模式中，PPP模式涉及利益主體最多，風險分配與利益協(xié)調(diào)關(guān)系最為復(fù)雜，實施難度與不確定性也最高。目前還沒有在哪個國家取得普遍性的大范圍成功。國內(nèi)大規(guī)模推進PPP實踐，還受到一些短期內(nèi)無法解決的因素的嚴重制約。

 

　　第一，融資平臺模式是各國普遍采用的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目實施模式。即使在自由市場經(jīng)濟的美國，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要靠發(fā)行市政債籌資，也還存在很多代替政府融資并組織項目實施的公共機構(gòu)(著名的有田納西河流域管理局、紐約新澤西港務(wù)局)。1972年，經(jīng)美國國會批準，紐約市與新澤西州政府聯(lián)合出資組建紐約新澤西港務(wù)局，管轄以紐約自由女神像為中心共約1500平方英里的區(qū)域，主營業(yè)務(wù)是公共基礎(chǔ)設(shè)施，資金來源主要來自基礎(chǔ)設(shè)施的使用者付費及發(fā)行債券。曼哈頓所在的紐約港區(qū)是美國式自由資本主義的圣地，居然由這么一家類似平臺公司的公共機構(gòu)負責提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，而并不是市政債、PPP或私有化模式，令人吃驚!

 

圖片來源：找項目網(wǎng)

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