導(dǎo)語：在去產(chǎn)能口號之下，新一輪國企改革舉國關(guān)注，其路徑與效用如何?歷史改革和當下狀況有什么類似與不同?國企改革的障礙與突破口何在?這對資本市場又意味著什么機會?

 

　　對于金融市場而言，最大的危險是不確定性。一個模糊的利好信號，可能比一個確定的利空信號更容易引發(fā)市場擔(dān)憂，中國就是最好的例子。中國經(jīng)濟是一首“冰與火之歌”，減速增質(zhì)是核心關(guān)鍵詞，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)鳳凰涅槃，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型萬物生長。國際市場對中國經(jīng)濟心存憂慮，一部分是因為對增速下滑感到憂慮，更大一部分則是因為對經(jīng)濟增長質(zhì)量提升缺乏信心。經(jīng)濟增長質(zhì)量提升的核心動力是改革，缺乏信心既可能是對改革內(nèi)容不滿意，也可能是對改革落實沒把握。2016年新年以來人民幣匯率劇烈的雙向波動和人民幣匯改面臨的巨大挑戰(zhàn)就已表明，改革方略即便正確，若沒有審時度勢的有序推行，往往也會帶來意想不到的風(fēng)險。因此，改什么和怎樣改，同樣重要。

 

　　一、國企改革的政治周期

 

　　中國的改革是以提振全要素生產(chǎn)率為目標的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，企業(yè)效率是經(jīng)濟效率的核心，因此，國企改革是供給側(cè)改革的重心。國企改革的本質(zhì)是體制機制改革，這意味著政治因素具有主導(dǎo)性力量。中國的國企改革周期，呈現(xiàn)出與政治周期高度的同步性，十年一輪，每一輪以十年為期，前三到四年為頂層設(shè)計階段，后六到七年為貫徹執(zhí)行階段。以1983、1993、2003和2013為大致分界點，中國國企改革已成功完成三輪，正在進行第四輪。四輪改革核心分別是政企分開、產(chǎn)權(quán)改革、國資管理和義利重塑。

 

　　義務(wù)和利益的匹配機制重塑，是一個涉及簡政放權(quán)和激勵相容的敏感方向。正因為敏感又重要，所以，改革的方向必須堅定，改革的方式則必須務(wù)實。事實上，務(wù)實是本輪國企改革的核心風(fēng)格，勢必會在改革全盤中都有體現(xiàn)。以2016年3月兩會為模糊分界線，伴隨著“1+N”的陸續(xù)出臺，本輪國企改革正從頂層設(shè)計階段過渡到關(guān)鍵的貫徹執(zhí)行階段。

 

　　頂層設(shè)計解決的是改什么的問題。圍繞利益這個核心關(guān)鍵詞，改革內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)了務(wù)實風(fēng)格：依托分類改革、管資本、混合所有制和國企黨建等重點，形成“黨盯住國家利益——職業(yè)經(jīng)理層盯住商業(yè)利益——國有資本投資經(jīng)營公司盯住股東利益”的利益協(xié)同機制，實現(xiàn)三種力量的相互制衡，保障國家利益、商業(yè)利益和人民利益的共同優(yōu)化。

 

　　而接下來，貫徹執(zhí)行階段的核心任務(wù)，在于找到一條可行、高效的執(zhí)行路線，以解答本輪國企改革怎么改的核心問題。首先，該路線必須明確改革的形式。改革形式應(yīng)當平衡收益與成本，使改革收益滿足中國經(jīng)濟的發(fā)展要求，進而使改革成本適應(yīng)當前社會的承受能力。其次，該路線必須明確執(zhí)行的主體。執(zhí)行主體應(yīng)當兼?zhèn)鋭恿εc能力，使本輪改革落實有后勁、有深度、有成果。最后，該路線必須符合中國國企改革的理論與經(jīng)驗，適應(yīng)當前中國國情與國際環(huán)境，從而降低執(zhí)行難度、擴大落實效果。

 

　　二、“試點+地方”模式逐步成形

 

　　根據(jù)筆者的觀察，目前，在一系列改革新政的驅(qū)動下，本輪國企改革的執(zhí)行路線不斷清晰，“試點+地方”模式正逐步成形：

 

　　一方面，改革試點全面升級。2016年2月，國企“十項改革試點”落實計劃公布，并將作為今年深化改革的重點任務(wù)加以推進，標志著改革試點的全面升級。本次“十項改革試點”的內(nèi)容包括：落實董事會職權(quán)試點、市場化選聘經(jīng)營管理者試點、推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點、企業(yè)薪酬分配差異化改革試點、國有資本投資運營公司試點、中央企業(yè)兼并重組試點、部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點、混合所有制企業(yè)員工持股試點、國有企業(yè)信息公開工作試點、剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題試點。相比于2014年央企“四項改革試點”，本次試點不僅內(nèi)容更為豐富，改革深度也實現(xiàn)大幅突破。以混合所有制改革為例，本次試點將深入部分重要領(lǐng)域，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等壟斷行業(yè)推進混改。對于歷史上屢遇困難、多次反復(fù)的混合所有制企業(yè)員工持股改革，本次試點也將迎難而上，再度進行探索和完善。

 

　　另一方面，地方改革自主權(quán)持續(xù)增強。2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議指出：中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索;基層改革創(chuàng)新，既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍。今年兩會期間，政府工作報告也首次提出“賦予地方更多國有企業(yè)改革自主權(quán)”。目前，地方政府的主體作用已初步顯現(xiàn)。2016年初，共有24個省、市、自治區(qū)在政府工作報告中對地方國企改革進行了明確部署。近期，上海、廣東、山東、江西、四川、重慶等地區(qū)的國企改革細化方案和試點計劃相繼出臺，為改革落地提供了詳細的實施措施。

 

　　三、“試點+地方”模式是務(wù)實的執(zhí)行路線

 

　　原因體現(xiàn)在兩個方面：一方面，“試點+地方”模式是可行的。所謂可行，就是能夠協(xié)調(diào)改革的成本和收益，改革收益需要達到預(yù)期，改革成本則不能觸及底線。從理論來看，“先試點，后推廣”的改革形式從三個方面滿足了這一要求。第一，試錯成本低。由于試點的規(guī)模小、范圍窄，試錯成本可控，避免了激進式、全局化改革帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險或嚴重社會問題。第二，改革步伐大。由于成本可控，試點中更易于放開改革步伐，擺脫理論或傳統(tǒng)的桎梏，在實踐中直接形成制度創(chuàng)新。并且，同一批次的多個試點間會進行競爭性的制度創(chuàng)新，加速改革方案的成熟。第三，推廣過程平穩(wěn)。試點的成功能夠有效地凝聚改革共識，減少思想分歧和改革阻力。同時，試點的經(jīng)驗提供了詳細完整的操作方案，易于新制度的大范圍移植。從歷史來看，“先試點，后推廣”始終是中國國企改革的基本形式。利稅改革、承包經(jīng)營責(zé)任制、股份制改革等重大制度創(chuàng)新都在試點中產(chǎn)生和完善，再通過政策文件向全國推廣。改革試點及推廣期間，中國經(jīng)濟總體保持平穩(wěn)增長，未出現(xiàn)“休克療法”式的劇烈震蕩。

 

　　由于當前國內(nèi)外經(jīng)濟進入雙重“新常態(tài)”，本輪國企改革對于改革成本格外敏感。從國內(nèi)來看，中國經(jīng)濟遭遇“三期疊加”，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革尚在攻堅元年，經(jīng)濟下行壓力加大，“穩(wěn)增長”正面臨巨大挑戰(zhàn)。重壓之下，雖然2016年全國一般公共預(yù)算收入增幅回落，但財政赤字率目標從去年的2.3%躍升至3.0%。在赤字壓力上升的背景下，當前中國經(jīng)濟對于改革成本的承受能力相對有限。從國際來看，當前全球經(jīng)濟依然呈現(xiàn)弱復(fù)蘇勢態(tài)，潛在經(jīng)濟增長中樞持續(xù)下降，并伴隨著嚴重的多元化退潮與全球化退潮。特別是2015年四季度以來，全球經(jīng)濟不確定性高漲，與地緣政治風(fēng)險相互疊加，各國間博弈日趨激烈。受此影響，“唱空”中國的聲音屢屢出現(xiàn)，國際評級機構(gòu)近期也加入其中。

 

　　因此，當前改革的外部干擾因素和潛在風(fēng)險正在不斷增強，更需穩(wěn)中求進�；�于國內(nèi)外復(fù)雜形勢，激進式、全局化改革無異于主動暴露軟肋，可能引發(fā)難以承受的改革成本與風(fēng)險。相比之下，“先試點，后推廣”能夠有效控制成本和風(fēng)險，遵循了中國改革“蹄疾步穩(wěn)”的一貫風(fēng)格，是當前改革形式的較優(yōu)選擇。

 

　　另一方面，“試點+地方”模式具有高效的執(zhí)行主體。中國國企改革的理論與實踐均表明，地方政府兼具改革的動力與能力，能夠在改革第一線發(fā)揮強勁的推動作用：第一，地方政府是最前沿的制度供給者。借由地方政府的力量和智慧，頂層制度設(shè)計才能適用于中國復(fù)雜而多樣的基層環(huán)境，并最終以各種具體形式提供給微觀主體。第二，地方政府是最前沿的制度需求反饋者。地方政府與地方國有企業(yè)和民營企業(yè)都存在長期合作博弈，對微觀主體的制度需求最為敏感。在改革中，地方政府能夠代表微觀主體的合理訴求，與上級政府進行有效協(xié)商，從而為微觀主體爭取正當?shù)母母锟臻g和政策資源。第三，地方政府在改革中還直接承擔(dān)著制度創(chuàng)新的重任。在頂層設(shè)計未能覆蓋的領(lǐng)域，地方政府的自主創(chuàng)新往往能夠提供新的思路。其中成功的部分會為中央所采納推廣，進而惠及全國。

 

　　在中國國企改革的歷史上，第二點和第三點相互結(jié)合，常常“自下而上”地攻克改革難點。例如，1981年春，山東省率先在所屬國有企業(yè)推行經(jīng)濟責(zé)任制，其后在全國得以推廣;至1982年底，全國已有80%的全民所有制企業(yè)和35%的商業(yè)企業(yè)實行了經(jīng)濟責(zé)任制。

 

　　由于本輪國企改革的特殊性，發(fā)揮地方政府的主體作用顯得尤為關(guān)鍵。與之前的國企改革相比，本輪國企改革呈現(xiàn)兩大新特征。首先，本輪國企改革是高度市場化條件下的改革。隨著近年來市場機制的大幅完善，微觀主體力量崛起，在本輪改革中擁有空前的話語權(quán)和議價權(quán)。在混合所有制改革等諸多領(lǐng)域，地方政府必須直面微觀主體的制度需求，并與其展開復(fù)雜的改革博弈。因此，只有及時下放事權(quán)，使地方的改革權(quán)力和改革任務(wù)相匹配，才能提高地方政府在博弈中的能力和效率。其次，本輪國企改革是一次全面深化的改革。本輪國企改革的挑戰(zhàn)不僅在經(jīng)濟目標本身，還將直接觸及就業(yè)、民生和諸多歷史遺留問題。部分地區(qū)將存在較高的局部風(fēng)險。地方政府能否妥善處理問題、兜底風(fēng)險，能否兼顧經(jīng)濟目標和非經(jīng)濟目標，將直接影響該地區(qū)國企改革的節(jié)奏和程度。因此，必須重視地方政府的主體作用，給予地方政府充分的政策空間和適度的財政支持。

 

　　筆者認為，本輪中國國企改革的關(guān)鍵屬性是務(wù)實，這是確保改革有序推進的前提。目前，本輪國企改革正從頂層設(shè)計階段過渡到貫徹執(zhí)行階段，雖然改革進程顯得有些不溫不火，但無論“1+N”的頂層設(shè)計，還是“試點+地方”的執(zhí)行模式，都是基于中國國情的務(wù)實選擇。中國國企改革，目標是理性的，過程是漸進的，雖然短期成果顯現(xiàn)有限，但筆者對中長期前景依舊保有期待。

 

文章摘自2016年05月11日《FT中文網(wǎng) 》 作者：程實

圖片來源：找項目網(wǎng)

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