國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》(以下簡稱《意見》)提出，要加快推進生態(tài)保護補償法制建設(shè)，研究制定生態(tài)保護補償條例�！兑庖姟穼�實現(xiàn)綜合性、一體化的生態(tài)保護補償向規(guī)范化和法治化方向邁出了堅實的一步。

 

　　我國實行自然資源國家所有制，國家是提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的自然環(huán)境要素的所有權(quán)主體，同時也是依靠自然資源獲益的主體。有鑒于此，中央政府在國外“生態(tài)服務(wù)付費”概念的基礎(chǔ)上結(jié)合國情創(chuàng)造性地提出了“生態(tài)保護補償”的概念。

 

　　所謂生態(tài)保護補償，是指在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)保護受益者通過向生態(tài)保護者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。其中，“生態(tài)保護受益者”，是指從維護和創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等生態(tài)保護活動中受益的個人、單位和地方人民政府;“生態(tài)保護者”，則是指為維護和創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值投入人力、財力、物力或者發(fā)展機會受到限制的個人、單位和地方人民政府。

 

　　我國生態(tài)保護補償工作經(jīng)過了長期的探索和實踐。20年來，中央政府通過縱向財政轉(zhuǎn)移支付、橫向財政轉(zhuǎn)移支付以及環(huán)境資源保護稅費等方式，以國家西部大開發(fā)政策為依托，相繼在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及重點生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域?qū)嵤┝硕囗椫卮笊鷳B(tài)保護、生態(tài)修復(fù)和生態(tài)建設(shè)工程以及生態(tài)保護的獎補政策，取得了令人矚目的成就。各地政府也積極探索在森林、流域設(shè)立地方生態(tài)保護補償資金，用于地方生態(tài)公益林保護以及水源涵養(yǎng)和水質(zhì)保護。

 

　　隨著我國生態(tài)保護補償工作不斷深入，其面臨的規(guī)范化和法治化問題也逐漸凸顯。一是有關(guān)生態(tài)保護補償?shù)姆�律�?guī)定散見于《環(huán)境保護法》和諸多單項環(huán)境與資源保護法律之中，僅有原則性、鼓勵性規(guī)范而無具體的財稅和體制機制安排條款。實踐中各地實施生態(tài)保護補償所需要的資金主要來源于中央政府和地方各級政府，由各部門通過向財政申請轉(zhuǎn)移支付資金或者有關(guān)生態(tài)工程項目撥款來實現(xiàn)，資金供給缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。二是各部門制定的生態(tài)保護補償政策文件通常只專注本部門職權(quán)范圍內(nèi)的生態(tài)保護領(lǐng)域，對生態(tài)系統(tǒng)的整體性考慮不足，對自然資源的補償只偏重于經(jīng)濟價值而很少考慮其固有的生態(tài)價值，導(dǎo)致各部門之間規(guī)定的生態(tài)保護補償資金來源、補償范圍和補償方式等內(nèi)容各不相同且相互封閉信息不交流，總體補償范圍狹窄、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，許多不同領(lǐng)域的資金存在重疊使用或者使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。三是生態(tài)保護補償主要是以有時效性的生態(tài)建設(shè)工程為載體，采取以資金補償為主，以政策補償、實物補償、智力補償?shù)葹檩o的補償方式，一旦生態(tài)建設(shè)工程結(jié)束補償資金就不再發(fā)放。這種由政府包干補償資金而保護者和受益者之間關(guān)系脫節(jié)、權(quán)責(zé)落實不到位的方式很難轉(zhuǎn)變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)觀念和生產(chǎn)生活方式，不能解決生態(tài)破壞的根本問題。四是區(qū)域間生態(tài)保護補償缺乏指導(dǎo)性規(guī)范，省際之間的補償方式仍在探索中。此外，本應(yīng)在生態(tài)保護補償中居重要地位的“受益者付費，保護者受償”的責(zé)權(quán)統(tǒng)一的市場化運行機制也未全面構(gòu)建和形成。

 

 

　　基于上述問題，制定生態(tài)保護補償條例，應(yīng)當(dāng)將重點放在確立和明確生態(tài)保護補償?shù)幕�本原則、主要領(lǐng)域與對象范圍、資金來源與補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式與補償效益及其評估機制、相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、監(jiān)督考評機制以及責(zé)任追究機制等具體的制度措施之上。其中，應(yīng)當(dāng)著重研究將當(dāng)前分散于各領(lǐng)域?qū)嵤┑母黝愌a償費用以及環(huán)境保護稅收等逐漸統(tǒng)合成為國家生態(tài)保護補償專項資金并由政府統(tǒng)一分配使用。此外，改變政府單一責(zé)任補償形式，拓展橫向生態(tài)保護補償方式，建立保護者和受益者之間良性的互動機制和全社會參與的社會資本投入市場化機制，也是制定生態(tài)保護補償條例應(yīng)當(dāng)規(guī)定的重要內(nèi)容。(北京大學(xué)法學(xué)院教授　汪勁)

 

 

政策原文：　　國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見

圖片來源：找項目網(wǎng)

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