為解決國(guó)企混改試點(diǎn)中存在的具體問題，9月18日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)資委等8部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化混合所有制改革試點(diǎn)若干政策的意見》(下稱《意見》)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制、職工勞動(dòng)關(guān)系、土地處置和變更登記等9個(gè)方面作出部署。

 

　　與以往相比，此次由八部委共同出臺(tái)文件推動(dòng)國(guó)企改革，較為罕見。

 

　　《意見》中最引人關(guān)注的，是“集團(tuán)公司層面開展混合所有制改革”�！兑庖姟氛J(rèn)為，集團(tuán)公司層面開展混改，是實(shí)現(xiàn)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)的重要途徑。因此，要積極探索中央企業(yè)集團(tuán)公司層面開展混改的可行路徑，解決集團(tuán)層面混改后國(guó)有股由誰(shuí)持有等現(xiàn)實(shí)問題。

 

　　央企集團(tuán)層面涉及資產(chǎn)情況復(fù)雜、影響范圍廣，混改難度較大，目前混改主要集中在二級(jí)以下的子公司，尚未出現(xiàn)集團(tuán)層面混改的案例。“母公司層面實(shí)施混改，下面的子公司自然會(huì)形成全新的機(jī)制。如果只是下面混改，上面不動(dòng)，容易造成沒改的效果。”中企之聲研究院院長(zhǎng)李錦對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，此次《意見》涵蓋的都是當(dāng)下國(guó)企改革最核心的幾塊硬骨頭，體現(xiàn)了高層堅(jiān)定的決心,“拿出實(shí)招來(lái)啃硬骨頭，有利于解決問題，也將提振外界對(duì)改革的信心”。

 

　　誰(shuí)將成為央企集團(tuán)公司層面混改第一家?

 

　　國(guó)泰君安策略團(tuán)隊(duì)的一份報(bào)告認(rèn)為，三家央企值得關(guān)注：東航集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中糧集團(tuán)。曾參與《意見》出臺(tái)前討論的北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任高明華向時(shí)代周報(bào)記者分析認(rèn)為，選擇后兩家企業(yè)進(jìn)行集團(tuán)層面混改不太合適：“就中糧集團(tuán)而言，糧食是目前的戰(zhàn)略物資，涉及國(guó)民利益和國(guó)家安全;寶武集團(tuán)所處的鋼鐵行業(yè)盡管并不涉及國(guó)家安全，可以推動(dòng)混改，但它由寶鋼和武鋼合并而來(lái)，盤子非常大，層次比較多，涉及的利益也繁雜，如進(jìn)行集團(tuán)層面混改，短期內(nèi)難以見效。”

 

　　“從目前央企情況來(lái)看，東航集團(tuán)的層次不算多，涉及的利益矛盾比較少，從集團(tuán)層面推動(dòng)混改是不錯(cuò)的選擇。”高明華說。

 

　　集團(tuán)層面混改難度大

 

　　根據(jù)《意見》的落款，該文件早在2017年11月29日就已經(jīng)制定完成。為何最近才正式發(fā)布?

 

　　中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)研究部研究員劉興國(guó)對(duì)時(shí)代周報(bào)記者分析道，國(guó)有企業(yè)改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，改革政策與舉措的推出需要提前籌劃，同時(shí)還要考慮相關(guān)改革的具體進(jìn)展情況與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，“此次文件的出臺(tái)，可能意味著中央認(rèn)為時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，無(wú)疑將有助于加快推進(jìn)混改，并促進(jìn)混改與國(guó)企其他方面的改革協(xié)同開展”。

 

　　2016年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定將混改作為國(guó)企改革的突破口。黨的十九大提出“深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”，進(jìn)一步提升國(guó)企混改的重要性。截至目前，已有兩批共19家央企被列為試點(diǎn)企業(yè)，涉及電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領(lǐng)域。第三批混改試點(diǎn)方案尚未現(xiàn)身。

 

　　混改層層推進(jìn)，在集團(tuán)層面開展成為今年國(guó)資委的工作重點(diǎn)之一。今年兩會(huì)期間，國(guó)資委主任肖亞慶表示，今年要推進(jìn)集團(tuán)層面的股權(quán)多元化和混改。7月17日召開的年中會(huì)議上，國(guó)資委方面進(jìn)一步提出，下半年的混改將穩(wěn)妥推進(jìn)2-3家央企在集團(tuán)層面實(shí)施股權(quán)多元化，推進(jìn)主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企開展混改。

 

　　國(guó)資委公布的數(shù)據(jù)顯示，目前央企所屬企業(yè)中，已有超過三分之二的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本和社會(huì)資本在產(chǎn)權(quán)層面的混合。這些企業(yè)以央企二級(jí)以下的子公司為主，且企業(yè)的層級(jí)越低，混合程度越高。

 

　　相比之下，央企集團(tuán)層面的混改亟待破冰。劉興國(guó)對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，總體上看，目前除了上海貝爾自1983年籌建之初就是中外合資央企外，其他央企集團(tuán)都是單一的國(guó)有股權(quán)企業(yè)，“絕大多數(shù)央企集團(tuán)在最近幾年才完成了公司制改制，即從全民所有制企業(yè)改制成了國(guó)有獨(dú)資公司”。

 

　　去年8月，中國(guó)聯(lián)通啟動(dòng)混改后，因集團(tuán)資產(chǎn)已絕大部分進(jìn)入上市公司，因此被市場(chǎng)稱為央企“整體混改”第一家，但從嚴(yán)格意義上來(lái)看，中國(guó)聯(lián)通仍是二級(jí)企業(yè)混改：其母公司中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)有限公司仍由國(guó)資委持股98.44%。

 

　　多位專家對(duì)時(shí)代周報(bào)記者分析道，央企集團(tuán)層面混改較為緩慢，主要受兩方面因素制約：首先，考慮到央企本身的所有制特殊性以及其對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大影響，必須在子公司持續(xù)積累混改經(jīng)驗(yàn)以及各方面配套改革舉措完善后，再審慎、穩(wěn)妥地推進(jìn);其次，集團(tuán)層面的資產(chǎn)狀況更加復(fù)雜，涉及的金額往往較大，混改難度也隨之增大。

 

　　高明華在接受采訪時(shí)表示，自己調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)很多民營(yíng)企業(yè)有意參與到央企混改中來(lái)，“但在自身權(quán)益能否得到保障方面存在較多擔(dān)憂。” 高明華認(rèn)為，此次出臺(tái)的政策可以在某種程度上緩解民營(yíng)資本參與央企混改的擔(dān)憂，但從總體上看不能徹底解決問題，“《意見》終歸是一個(gè)政策，不是法律。目前最需要解決的，是從法律上確立國(guó)有股東和非國(guó)有股東的平等地位。”

 

　　誰(shuí)將成首例集團(tuán)層面混改試點(diǎn)?

 

　　今年兩會(huì)期間，東航集團(tuán)董事長(zhǎng)劉紹勇曾表示，東航集團(tuán)已經(jīng)向國(guó)資委提交了關(guān)于在集團(tuán)公司層面推進(jìn)混改的申請(qǐng)報(bào)告。在他看來(lái)，此舉將極大地釋放生產(chǎn)的活力和人的動(dòng)力，有利于東航更好地參與全球競(jìng)爭(zhēng)。

 

　　事實(shí)上，東航集團(tuán)提出在集團(tuán)層面混改并非貿(mào)然之舉。2016年9月，該公司就已進(jìn)入國(guó)家發(fā)改委首批央企混改試點(diǎn)名單。2017年，東航集團(tuán)完成了三級(jí)企業(yè)的混改，其中東方航空物流公司引進(jìn)了各種所有制的積極成分，集團(tuán)持股從100%一次性降到了45%，員工持股力度較大。

 

　　不只是東航。國(guó)泰君安策略團(tuán)隊(duì)報(bào)告認(rèn)為，在央企集團(tuán)層面的混改中，兩家央企值得關(guān)注：寶武集團(tuán)、中糧集團(tuán)。前者以國(guó)有資本投資公司為契機(jī)進(jìn)行了集團(tuán)層面混改的摸索，后者則計(jì)劃在今年完成旗下18家專業(yè)化公司的混改，并逐步推行上市。

 

　　究竟什么樣的央企有望成為首例集團(tuán)層面混改試點(diǎn)?

 

　　李錦對(duì)時(shí)代周報(bào)記者表示，央企要進(jìn)行集團(tuán)層面的混改，自身需要擁有較強(qiáng)的混改意愿;更重要的是，“企業(yè)的業(yè)績(jī)良好或此前已經(jīng)積累了混改經(jīng)驗(yàn)，這樣在集團(tuán)層面進(jìn)行混改試點(diǎn)的幾率就比較大”。而從央企的規(guī)模來(lái)看，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)戰(zhàn)略與政策研究中心副主任馮立果認(rèn)為，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到千億甚至萬(wàn)億級(jí)別的央企，如中石油、中石化等，民間資本難以撬動(dòng)混改。相比之下，資產(chǎn)規(guī)模不大同時(shí)擁有相關(guān)技術(shù)的科技類企業(yè)，比較容易被列為集團(tuán)層面的混改試點(diǎn)。“這類企業(yè)，工程師、科研人員比較多，更需要以股權(quán)激勵(lì)的方式調(diào)動(dòng)員工積極性。”馮立果說道。

 

　　從領(lǐng)域來(lái)看，劉興國(guó)認(rèn)為，央企層面的混改會(huì)優(yōu)先選擇競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)，“競(jìng)爭(zhēng)越充分，試點(diǎn)混改的可能性也越大”。“一方面，東航集團(tuán)具有混改的經(jīng)驗(yàn)，旗下的東航物流已經(jīng)開展了混改，且非國(guó)有資本比重超過50%，國(guó)資并非絕對(duì)控股;另一方面，航空業(yè)盡管存在競(jìng)爭(zhēng)，但總體上還是壟斷態(tài)勢(shì)，民營(yíng)資本如果單獨(dú)進(jìn)入航空業(yè)比較困難，通過混改參與可以獲得一定收益，民營(yíng)資本參與意愿也比較強(qiáng)。”高明華進(jìn)一步解釋說。

 

　　“中央有支持央企集團(tuán)層面開展混改的意愿，國(guó)資委也提出了鼓勵(lì)央企集團(tuán)層面探索混改的改革方向，估計(jì)已經(jīng)與某些愿意先行嘗試的央企集團(tuán)進(jìn)行了初步溝通，不排除已經(jīng)有一些央企在審慎制定集團(tuán)層面混改的方案。”劉興國(guó)推測(cè)道。

 

　　早期混改或由國(guó)資控股

 

　　對(duì)于此次由八部委共同出臺(tái)文件推動(dòng)國(guó)企改革的舉動(dòng)，劉興國(guó)表示，之所以要由多個(gè)相關(guān)部委聯(lián)合出臺(tái)文件，一方面是因?yàn)楦母锷婕岸鄠�(gè)方面，需要多個(gè)部委參與;另一方面，先前改革中出現(xiàn)的一些問題，在一定程度上反映了不同部門各自為政的現(xiàn)象，確實(shí)給改革推進(jìn)帶來(lái)了一些困擾，因此客觀上也要求各部門協(xié)調(diào)一致，達(dá)成改革共識(shí)，“但從改革推動(dòng)能力來(lái)看，真正能有效推進(jìn)改革落實(shí)的，還是國(guó)務(wù)院國(guó)資委”。

 

　　央企體量巨大，是體現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力、影響力與活力的關(guān)鍵所在，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈所在。集團(tuán)層面開展混改后，國(guó)有股由誰(shuí)持有是必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。

 

　　早在2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，提出“分層分類”積極穩(wěn)妥推進(jìn)混改。“分類推進(jìn)”主要是指混改的程度對(duì)商業(yè)類和公益類國(guó)企要區(qū)分，對(duì)商業(yè)類國(guó)企中的主業(yè)屬充分競(jìng)爭(zhēng)還是重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域也要進(jìn)行區(qū)分;“分層推進(jìn)”則是從集團(tuán)層面到子公司，從中央到地方國(guó)企的縱向推進(jìn)。

 

　　馮立果認(rèn)為，不同央企的國(guó)有股權(quán)比重應(yīng)有所區(qū)別。其中，公益類央企應(yīng)保持國(guó)有股的絕對(duì)控股，商業(yè)類央企的國(guó)有股則可以降到49%以下，并不需要絕對(duì)控股。

 

　　但目前，絕大多數(shù)央企由國(guó)資委完全控股，且公益類和商業(yè)類不分。馮立果建議，央企應(yīng)把公益類業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)剝離，“公益類的可保持完全控股，商業(yè)類的繼續(xù)下調(diào)股權(quán)占比”。

 

　　李錦和劉興國(guó)均認(rèn)為，早期央企集團(tuán)層面的混改，將會(huì)傾向于選擇保留國(guó)有資本的絕對(duì)控股權(quán)，不過也不排除在某一競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域央企，探索將絕對(duì)控股權(quán)轉(zhuǎn)為相對(duì)控股權(quán)。

 

　　“國(guó)企改革的目標(biāo)是讓國(guó)民福利最大化，而不是單純的國(guó)有資本增值最大化，國(guó)有資本增值最大化只是手段之一。” 高明華總結(jié)道。

 

　　來(lái)源：時(shí)代周報(bào)

圖片來(lái)源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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