在國有企業(yè)中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，曾被認(rèn)為是本輪國企改革的關(guān)鍵一環(huán)。早在2013年，黨的十八屆三中全會就決定要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。在去年公布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)中，推進國有企業(yè)混合所有制改革、引入非國有資本參與國有企業(yè)改革、員工持股等內(nèi)容也占據(jù)相當(dāng)篇幅，并且國務(wù)院還專門出臺《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》(下稱《混改意見》)作為配套文件。然而，今年以來，在官方的表態(tài)中，混改卻鮮有提及，而更多的是以“瘦身健體”、重組整合、化解產(chǎn)能為主的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

　　作為觸及國企產(chǎn)權(quán)層面的混改，目前存在被邊緣化的傾向，其中既因為混改本身存在諸多難點，推進不易，也因為在國企經(jīng)營困難、利潤持續(xù)下滑的背景下，結(jié)構(gòu)調(diào)整成為當(dāng)務(wù)之急。但是，作為在國企中完善現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵一環(huán)，混改不應(yīng)被邊緣化，也不應(yīng)被替代。

　　問題：混改從“積極推進”到被邊緣化傾向

 

　　混合所有制在企業(yè)層面，主要是指國企民企相互融合，相互投資入股，企業(yè)股份中既有國有股，也有民營股。自2013年以來，在中央公布的文件中，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟經(jīng)歷了多次措辭變化：十八屆三中全會文件指出，積極發(fā)展混合經(jīng)濟。2014年《政府工作報告》中，李克強總理講加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。但是，去年3月份的《政府工作報告》則提出，有序?qū)嵤?a href=http://m.lancombwtvip.com/e/tags/?tagname=混合所有制改革 target=_blank class=infotextkey>混合所有制改革。在被稱為國企改革頂層設(shè)計的《指導(dǎo)意見》中，則既沒有積極，也沒有加快，而是明確提出“穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。

 

　　去年，地方版國企改革方案普遍將“混改”作為國企改革的“標(biāo)配”。部分地方政府還提出混改的比例目標(biāo)和時間表。然而，在部分地區(qū)混改項目輕率冒進以致出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失風(fēng)險后，部分混改項目被地方政府叫停，此后，混改出現(xiàn)放緩的跡象�！吨笇�(dǎo)意見》和《混改意見》都明確要求，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，一企一策，成熟一個推進一個，確保改革規(guī)范有序進行。

 

　　確�；旄墓�開有序推進、防止國有資本流失當(dāng)然是混改必須堅持的前置要求，但是今年來，混改則出現(xiàn)被擱置、被邊緣化的傾向。不僅地方上關(guān)于混改的案例較少，而且在中央會議、文件中也很少提及混改。今年以來的歷次中央政治局會議關(guān)于經(jīng)濟形勢的內(nèi)容中，以及在國務(wù)院常務(wù)會議關(guān)于國企改革的內(nèi)容中，均未提及過國企混改。

 

　　今年初，國資委公布的十項改革試點內(nèi)容也包括“部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點”，計劃是上半年將確定首批試點企業(yè)，今年下半年正式啟動試點。然而，至今仍未見相關(guān)試點名單公布。另外，在國務(wù)院國資委相關(guān)負(fù)責(zé)人所作的《2016年上半年國有企業(yè)改革進展情況通報》中，涉及混合所有制改革的表述僅“重點領(lǐng)域混合所有制改革試點工作積極推進”一句話而已，混改在當(dāng)前改革中的地位可見一斑。

 

　　實際上，此前國企混改被寄予的期望很高。在前幾年，混合所有制經(jīng)濟改革幾乎就等同于國企改革。通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，一方面發(fā)揮國有企業(yè)的規(guī)模、資金優(yōu)勢，結(jié)合民營資本的效率優(yōu)勢和市場經(jīng)營理念，使國企和民企共同發(fā)展。另一方面，非國有資本進入后，可以按股權(quán)比例派出董事，避免此前國有股“一股獨大”的局面，使董事會制度更加健全，從而推動國企形成產(chǎn)權(quán)明晰、符合市場要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，以此提升企業(yè)的效率和競爭力。此外，引入民間資本也有利于經(jīng)營觀念、管理方式的融合，擴大資本的規(guī)模效應(yīng)，從整體上激發(fā)經(jīng)濟活力。但是現(xiàn)實中，可以說，混改作為本輪國企改革中最核心的一環(huán)，也是改革中最難的一環(huán)，同時也是推進最慢的一環(huán)。

 

　　挑戰(zhàn)：國企民企各有“小算盤”

 

　　與國企混改出現(xiàn)邊緣化傾向所對應(yīng)的是，包括國企“瘦身健體”、清理僵尸企業(yè)、重組整合、減少層級、減少非主營業(yè)務(wù)在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整開始占據(jù)更重要的位置。并且，與國企混改不設(shè)任務(wù)指標(biāo)和時間表相比，國務(wù)院還為央企減少層級、降本增效、化解過剩產(chǎn)能劃定了任務(wù)量和時間表。

 

　　這種改革重心的轉(zhuǎn)移實際上也反映出當(dāng)下國企面臨的當(dāng)務(wù)之急。財政部數(shù)據(jù)顯示，2015年至今年6月份，全國國有企業(yè)營業(yè)收入和實現(xiàn)利潤呈現(xiàn)持續(xù)下降之勢，其中，鋼鐵、煤炭、有色等行業(yè)的國企還出現(xiàn)多月虧損。同時，國企還存在負(fù)債率偏高、企業(yè)成本負(fù)擔(dān)重、行業(yè)分布不合理等難題。

 

　　盈利困難的國企可能已經(jīng)很難再有混改的機會。民營資本始終以收益最大化為前提，如果國企本身經(jīng)營困難，或者身陷產(chǎn)能過剩行業(yè)的泥潭，民營資本又有何動力為之“接盤”?同時，經(jīng)營不善、負(fù)擔(dān)沉重、前景暗淡的國企即使推動混改，這勢必也會影響到國企的資產(chǎn)評估。如果國企資產(chǎn)評估價格偏低，國企負(fù)責(zé)人被認(rèn)為導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險也勢必增加。這就很容易影響國企推動混改的積極性。

 

　　另一方面，即使國企效益好，或者擁有的優(yōu)質(zhì)項目，那么國企又何必引入民企來“分一杯羹”呢?約在10年前，國企通過投資驅(qū)動和規(guī)模效應(yīng)營利容易、大肆擴張，甚至“國進民退”之時，也沒見哪家國企愿意引入民資推進混改。當(dāng)前同樣如此，在能夠賺錢的壟斷性行業(yè)，國企也很難向民企敞開懷抱。如此一來，不管國企經(jīng)營好或不好，在混改上都會顯得動力不足。當(dāng)然，國企出于資金優(yōu)勢入股民企的案例也不少，例如華潤入股萬科，但是反過來，民企入股國企就不多見了。

 

　　再有，雖然《混改意見》明確了必須國有資本獨資或控股的“負(fù)面清單”，以及非公有資本和國有資本相互出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種混合所有制經(jīng)濟可能的實現(xiàn)形式，但是均屬于原則方向性的規(guī)定，國資和民資具體如何合作還面臨諸多難點。

 

　　從所有制形式所代表的利益訴求來看，雙方存在著明顯的不同。國有資本代表國家利益，肩負(fù)著執(zhí)行宏觀經(jīng)濟政策和公益性使命，而非公有資本則代表著資本所有者個人或團體的利益，非公有資本以利益最大化為目標(biāo)。雙方訴求的差異就會造成經(jīng)營決策的差異。并且，在具體的經(jīng)營決策過程中，國有企業(yè)遵循“按章辦事”和“集體決策”的原則，部分重大決策還需上報國資委甚至更高層級政府部門批準(zhǔn)。這種方式可發(fā)揮團隊力量，使決策過程科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，但也明顯降低了決策效率，并且即使決策失誤也難以找到責(zé)任人。而民營企業(yè)往往以投資人意志為中心，憑借負(fù)責(zé)人的經(jīng)驗，抓住市場機遇“快進快出”，且民營企業(yè)負(fù)責(zé)人承擔(dān)的責(zé)任明確，這也有助于負(fù)責(zé)人充分考慮決策收益和風(fēng)險。這種決策機制的差異如處理不當(dāng)，不僅無法使國企民企取長補短，反而容易導(dǎo)致經(jīng)營中不必要的麻煩。

 

　　同時，部分民營企業(yè)家和國企負(fù)責(zé)人對于混改的心態(tài)也有差異。某知名企業(yè)家就曾表示，如果讓國企控股，不就等于民企拿錢幫國企嗎?而筆者曾接觸過的一位國企副總則稱，盡管這兩年國企效益有所下滑，但國企財務(wù)、經(jīng)營管理、辦事流程都很規(guī)范，而民企還是有太多“草莽習(xí)氣”，不好合作。當(dāng)然，這種心態(tài)并不能代表所有的民營企業(yè)家和國企負(fù)責(zé)人，但是也能稍微窺見雙方都或多或少的高傲。

 

　　另外，對國有資產(chǎn)流失的擔(dān)心一直是混改推進過程中的一大阻礙。個別國企負(fù)責(zé)人存在寧愿“讓肉爛在鍋里”，也不愿背上導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的帽子。實際上，國資流失也無法確準(zhǔn)定義。因為只要通過市場定價，資產(chǎn)價格就會有波動。在此前的改革中，民營企業(yè)家如果以稍低的價格購買國企股份，就可能被認(rèn)為是侵吞國有資產(chǎn)。這也可能影響民企參與混改的積極性。

 

　　值得肯定的是，今年7月1日，國務(wù)院國資委和財政部聯(lián)合公布《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，對國有資產(chǎn)交易的程序、信息披露、定價機制等細(xì)節(jié)做出規(guī)定，明確將國有資產(chǎn)交易中的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等三種基本行為統(tǒng)一到一個監(jiān)管辦法框架下。應(yīng)該說這一辦法劃清了國有資產(chǎn)流失的范圍，能夠讓國企負(fù)責(zé)人更能理直氣壯的推進混改。

 

　　但是正如長期關(guān)注國企改革的中國企業(yè)研究院研究員李錦所注意到的，上述《辦法》規(guī)定，政府部門、機構(gòu)、事業(yè)單位、單一國有及國有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協(xié)議、公司章程、董事會決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵嶋H支配的企業(yè)也屬于國有實際控制企業(yè)，因而也需被納入上述《辦法》的監(jiān)管范圍。李錦指出，這實際上是擴大了監(jiān)管范圍，將混合所有制經(jīng)濟的企業(yè)也當(dāng)作國有企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)管，這種政策上的收緊也會挫傷參與混改民企的積極性。

 

　　方向：混改是國企的戰(zhàn)略性選擇

 

　　今年上半年，全國國有企業(yè)改制面超過80%，中央企業(yè)改制面超過90%，股權(quán)多元化比例達67.7%。但是，國有企業(yè)“一股獨大”的問題仍較突出，國有股東占絕對控股地位，制約了董事會作用的真正發(fā)揮和國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的完善。

 

　　長期以來，建立產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代企業(yè)制度一直是國企改革的核心方向。而最為明晰的產(chǎn)權(quán)形式莫過于私有產(chǎn)權(quán)。上世紀(jì)90年代國企的產(chǎn)權(quán)改革多是將國有產(chǎn)權(quán)或集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗接挟a(chǎn)權(quán)。例如，通過出售、管理層收購、上市等方式改制為民營企業(yè)。但是，這種改革方式一直受到國有資本流失的質(zhì)疑，在2004年之后這種改革方式基本停滯。本輪改革在國有企業(yè)中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟同樣是觸及到國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面的改革。但是與上世紀(jì)90年代的單純出售國有產(chǎn)權(quán)不同，本次混改更強調(diào)國企和民企的相互合作。實際上，我國的國有企業(yè)存在已經(jīng)幾十年之久，規(guī)模龐大、涉及面廣、利益面牽扯廣泛。從“路徑依賴”的角度看，已不太可能全盤私有化。通過混合所有制的改革，非公有資本可通過多種形式參與到國有企業(yè)中，國企也可以向民營企業(yè)投資入股，形成相互融合、相互滲透、優(yōu)勢互補的局面，這反而可能是阻力較小，成本較低的改革方式。

 

　　針對目前混改中存在難點和挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為國企和民企都應(yīng)拿出誠意和勇氣。特別是應(yīng)該打破一些壟斷性領(lǐng)域，讓民企有更多的投資機會，而不是僅僅將引入民企作為國企“甩包袱”的手段。在混改后的企業(yè)中，必須真正做到同股同權(quán)，特別是在部分領(lǐng)域能讓民企真正擁有控股權(quán)。再有就是要發(fā)揮國有資本投資、運營公司在國有資產(chǎn)重組、投資、入股、吸引非公資本方面的作用。

 

　　總之，雖然目前混改面臨諸多難點，但仍是事關(guān)國企未來長期發(fā)展進步的戰(zhàn)略性改革，反而目前高層重視的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、提質(zhì)增效和兼并重組可能是在目前盈利水平下降狀況下的階段性改革。經(jīng)過結(jié)構(gòu)調(diào)整和提質(zhì)增效后，混改將仍是國企改革的一條主線。

 

文章摘自2016年9月6日《企業(yè)觀察報》

圖片來源：找項目網(wǎng)

國企改革 混合所有制改革 結(jié)構(gòu)性調(diào)整