導(dǎo)讀：2015年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“要依法為實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。”“要盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算，做好職工安置工作。要嚴(yán)格控制增量，防止新的產(chǎn)能過(guò)剩”。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議第一次把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序提到了議事日程。

　　●破產(chǎn)制度在我國(guó)長(zhǎng)期失靈，造成市場(chǎng)難以正常出清，僵尸企業(yè)得以茍延殘喘，占用信貸等寶貴資源，抬高企業(yè)杠桿率，加劇產(chǎn)能過(guò)剩，衍生大量信用垃圾，侵害債權(quán)人和股東的合法權(quán)益，扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，限制了市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰作用的發(fā)揮。

　　●有人說(shuō)，需要再一次的政策性破產(chǎn)，這種看法不能同意。上世紀(jì)90年代，解決人員安置問(wèn)題主要靠的是國(guó)有土地資源，解決債務(wù)危機(jī)主要靠的是銀行呆壞賬準(zhǔn)備金及核銷(xiāo)制度，現(xiàn)在，土地資產(chǎn)作為困境企業(yè)的隱性資產(chǎn)早已不再，而再搞銀行債務(wù)簡(jiǎn)單核銷(xiāo)是商業(yè)銀行市場(chǎng)化改革的倒退。

　　●清理僵尸企業(yè)，短期政策應(yīng)對(duì)，應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)化手段為主、以行政化手段為輔的原則。中長(zhǎng)期要做好四個(gè)方面的制度建設(shè)：修改破產(chǎn)法，成立破產(chǎn)管理局;改變地方政府的政績(jī)預(yù)期;推進(jìn)破產(chǎn)案件的司法受理;推動(dòng)建立個(gè)人破產(chǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序。

 

　　我國(guó)破產(chǎn)法沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的功能

 

　　吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照后的企業(yè)本應(yīng)進(jìn)行清算，并在向工商行政管理部門(mén)進(jìn)行注銷(xiāo)登記后方能退出市場(chǎng)，但是仍然有一些企業(yè)因?yàn)榉N種因素而未能向工商行政管理部門(mén)申請(qǐng)注銷(xiāo)登記。2014年，吊銷(xiāo)后又注銷(xiāo)的企業(yè)數(shù)量?jī)H占全部企業(yè)吊銷(xiāo)數(shù)量的11.03%。這也是產(chǎn)生“僵尸企業(yè)”現(xiàn)象的重要原因。

　　衡量“僵尸企業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)是什么?僵尸企業(yè)就是那些喪失償付能力，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，已經(jīng)具備破產(chǎn)原因，達(dá)到破產(chǎn)法規(guī)定的申請(qǐng)破產(chǎn)的條件，但依靠借貸尚在持續(xù)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)。

　　破產(chǎn)制度在我國(guó)長(zhǎng)期失靈，造成市場(chǎng)難以正常出清，僵尸企業(yè)得以茍延殘喘，占用信貸等寶貴資源，抬高企業(yè)杠桿率，加劇產(chǎn)能過(guò)剩，衍生大量信用垃圾，侵害債權(quán)人和股東的合法權(quán)益，扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，限制了市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的“創(chuàng)造性毀滅”作用的正常發(fā)揮。

　　供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重心在于提供市場(chǎng)化的制度供給。這些市場(chǎng)化制度中，破產(chǎn)制度最為重要，是治愈當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)能過(guò)剩頑疾的一劑治本良方。

　　但是，目前我國(guó)《破產(chǎn)法》在實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。2006年，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了新中國(guó)歷史上第一部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的《企業(yè)破產(chǎn)法》，這部法律自2007年6月1日開(kāi)始實(shí)施。但在新破產(chǎn)法實(shí)施過(guò)程中，一個(gè)突出問(wèn)題是，全國(guó)破產(chǎn)案件受理數(shù)量不但沒(méi)有增加，反而連續(xù)下降。

　　從數(shù)據(jù)分析來(lái)看，我國(guó)適用破產(chǎn)程序案件的數(shù)量不足美國(guó)的0.2%，西歐國(guó)家的1.16%。同時(shí)，我國(guó)2014年每千家公司進(jìn)入破產(chǎn)程序的數(shù)量?jī)H為0.11戶，顯著低于西歐平均70戶的數(shù)量。此外，美國(guó)2013年的個(gè)人破產(chǎn)案件占全部破產(chǎn)案件的30%以上。

 

　　破產(chǎn)法難以實(shí)施的六個(gè)主要原因

 

　　在中國(guó)，企業(yè)破產(chǎn)難的主要原因有以下幾個(gè)方面：

　　第一，地方政府出于維穩(wěn)和政績(jī)的需要干預(yù)企業(yè)破產(chǎn)。許多地方政府為了政績(jī)需求或?yàn)榱吮３峙c主要信貸銀行的所謂“優(yōu)良信用”關(guān)系，對(duì)僵尸企業(yè)采取各種幫扶救治措施，“借新還舊”，財(cái)政輸血，甚或以政府信用幫助它們獲得銀行貸款。

　　第二，法院不愿意受理破產(chǎn)案件。破產(chǎn)案件行政協(xié)調(diào)成本太高，特別是國(guó)企破產(chǎn)，出于債務(wù)、職工安置、維穩(wěn)等考慮，涉及地方政府國(guó)資、人保、工商、銀行、發(fā)改委等多部門(mén)，作為司法機(jī)構(gòu)的法院很難協(xié)調(diào);破產(chǎn)案件的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，且費(fèi)時(shí)耗力，但辦案效果往往顯不出來(lái)，法院內(nèi)部的績(jī)效考核機(jī)制很不利于辦理破產(chǎn)案件的法官;破產(chǎn)案件對(duì)債權(quán)的清償難以執(zhí)行。

　　第三，專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍的缺乏。盡管有的法院建立了破產(chǎn)管理人名錄并從其中通過(guò)搖號(hào)方式選取破產(chǎn)管理人，但政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的清算組卻是實(shí)踐中的主要模式。政府的介入在個(gè)案中或許具有一定的合理性，不過(guò)被大范圍的采用卻意味著破產(chǎn)法的非市場(chǎng)化運(yùn)作，造成了破產(chǎn)程序的運(yùn)轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，擠壓了市場(chǎng)中介組織發(fā)揮作用的空間。

　　第四，破產(chǎn)案件的處置沒(méi)有市場(chǎng)化。實(shí)踐中，破產(chǎn)法律服務(wù)市場(chǎng)沒(méi)有形成，破產(chǎn)案件的收費(fèi)很低，律師、會(huì)計(jì)師等專(zhuān)業(yè)人員沒(méi)有積極性。

　　第五，破產(chǎn)法體系中缺乏個(gè)人破產(chǎn)和金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度。我國(guó)目前的《企業(yè)破產(chǎn)法》只是“半部破產(chǎn)法”，尚缺個(gè)人破產(chǎn)制度。金融機(jī)構(gòu)也是市場(chǎng)主體，同樣會(huì)發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)危機(jī)，也需要相應(yīng)的債務(wù)處置機(jī)制。如果對(duì)金融機(jī)構(gòu)缺乏一個(gè)清晰的關(guān)閉破產(chǎn)和清算的法律框架，那么在維護(hù)金融穩(wěn)定方面，很多做法不僅缺乏根據(jù)，更可能造成影響社會(huì)穩(wěn)定的事件。

　　第六，文化傳統(tǒng)與商業(yè)習(xí)慣因素。中國(guó)人“好面子”的文化與商業(yè)傳統(tǒng)觀念認(rèn)為“破產(chǎn)”是件不吉利的事情，人們會(huì)盡可能通過(guò)其他途徑而非破產(chǎn)程序解決債權(quán)債務(wù)問(wèn)題。

 

　　短期政策應(yīng)對(duì)：以市場(chǎng)化為主、行政化為輔的原則 有利于后期改革對(duì)接。

 

　　這一輪經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中的產(chǎn)能過(guò)剩來(lái)勢(shì)兇猛，其處置難度不亞于上世紀(jì)90年代中期的國(guó)企改革，重點(diǎn)問(wèn)題是要解決淘汰僵尸企業(yè)所要涉及的就業(yè)與債務(wù)問(wèn)題，核心問(wèn)題是要防范因結(jié)構(gòu)調(diào)整與處置僵尸企業(yè)可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還應(yīng)在此過(guò)程中引導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與國(guó)企改革步入穩(wěn)健發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。

　　有人說(shuō)，解決此輪困境需要再一次的政策性破產(chǎn)，這種看法不能同意。與上世紀(jì)90年代不同，我們面臨的國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)社會(huì)體制環(huán)境發(fā)生了很大變化。上一輪困境國(guó)企危機(jī)中，解決人員安置問(wèn)題主要靠的是國(guó)有土地資源，解決債務(wù)危機(jī)主要靠的是銀行呆壞賬準(zhǔn)備金及核銷(xiāo)制度，現(xiàn)在這兩項(xiàng)制度紅利已經(jīng)用盡。土地資產(chǎn)作為困境企業(yè)的隱性資產(chǎn)早已不再，而今天銀行債務(wù)的簡(jiǎn)單核銷(xiāo)，是對(duì)商業(yè)銀行20多年市場(chǎng)化改革的倒退。

　　一是應(yīng)嚴(yán)格按照破產(chǎn)法來(lái)對(duì)僵尸企業(yè)實(shí)施市場(chǎng)退出。

　　絕不允許上世紀(jì)90年代那種通過(guò)讓擔(dān)保債權(quán)人讓利受損的方式推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)。不能由地方政府直接插手干預(yù)破產(chǎn)程序或法院隨意變更法意，以保證破產(chǎn)程序公正公平，保護(hù)債權(quán)人債務(wù)人合法權(quán)益以及維護(hù)市場(chǎng)交易的信譽(yù)信用。對(duì)那些政府不得不救助的企業(yè)，應(yīng)在符合破產(chǎn)法制度與程序的基礎(chǔ)上進(jìn)行融資支持、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼或債務(wù)沖抵。

　　二是處理好僵尸企業(yè)失業(yè)人員安置問(wèn)題。

　　與上世紀(jì)90年代不同，這次國(guó)家不僅要考慮到失業(yè)人口規(guī)模與社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，還應(yīng)考慮到如何使僵尸企業(yè)處置過(guò)程能更公正公平公開(kāi)進(jìn)行，保護(hù)企業(yè)雇員的合法權(quán)益，并建構(gòu)一套社會(huì)保障供給、職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)體系。國(guó)家應(yīng)考慮安排投入更多的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，這筆資金主要用于退出過(guò)剩行業(yè)員工社保安置;同時(shí)應(yīng)強(qiáng)制要求地方政府將原有支持補(bǔ)貼給僵尸企業(yè)的資金轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼給下崗職工。

　　三是要挖掘一批專(zhuān)家擔(dān)當(dāng)專(zhuān)業(yè)的管理人。

　　相關(guān)國(guó)資管理部門(mén)與地方政府應(yīng)在金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)匯集一批專(zhuān)家型企業(yè)家，更應(yīng)以開(kāi)放心態(tài)引進(jìn)民企與戰(zhàn)略投資企業(yè)家介入僵尸企業(yè)的拯救與處置中來(lái)。應(yīng)放手讓他們以市場(chǎng)化方式擔(dān)任管理人，處理僵尸企業(yè)事務(wù)。在英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，大型企業(yè)的重整重組，就有CRO(首席重組官)這種角色。我國(guó)上世紀(jì)90年代的去產(chǎn)能過(guò)程中，也涌現(xiàn)了一批這樣的企業(yè)家與專(zhuān)業(yè)人士，應(yīng)重視發(fā)揮這些專(zhuān)業(yè)人士的作用。

　　四是要改變債權(quán)人債務(wù)人行為方式，使其真正自負(fù)其責(zé)。

　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)這次不能簡(jiǎn)單核銷(xiāo)銀行的呆壞賬，應(yīng)按照責(zé)權(quán)利對(duì)等與市場(chǎng)化原則處理不良資產(chǎn)。

　　五是并購(gòu)重組與破產(chǎn)清算相結(jié)合。

　　應(yīng)在僵尸企業(yè)處置過(guò)程中引入庭外重組和預(yù)重整制度，將之與破產(chǎn)清算結(jié)合在一起以降低交易成本，保存企業(yè)資產(chǎn)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的更優(yōu)調(diào)整。庭外重組是陷入困境但有復(fù)興可能的企業(yè)與其債權(quán)人之間以協(xié)議的方式，對(duì)企業(yè)進(jìn)行債務(wù)調(diào)整和資產(chǎn)重構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)復(fù)興和債務(wù)清償?shù)囊环N法庭外拯救手段。預(yù)重整的優(yōu)勢(shì)在于低成本和高效率，這在美國(guó)已是一成熟制度。

 

　　中長(zhǎng)期建議：做好四個(gè)方面的制度建設(shè)

 

　　一是修改破產(chǎn)法，成立破產(chǎn)管理局。

　　2006年的破產(chǎn)法已運(yùn)行九年，與中國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已出現(xiàn)不適應(yīng)的一面。建議借鑒英美等國(guó)及香港地區(qū)政府管理破產(chǎn)事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)設(shè)立破產(chǎn)管理局，作為國(guó)務(wù)院直屬的一個(gè)政府部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)推動(dòng)破產(chǎn)法的實(shí)施與修改，管理破產(chǎn)方面的行政事務(wù)。

　　二是改變地方政府的政績(jī)預(yù)期。

　　目前破產(chǎn)制度在運(yùn)行中存在大量地方保護(hù)主義現(xiàn)象，政府干預(yù)破產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的程度較深。這些地方保護(hù)主義的根源在于地方政府認(rèn)為當(dāng)?shù)氐拇笾行推髽I(yè)如果破產(chǎn)會(huì)對(duì)其政績(jī)?cè)斐刹焕�影響。這就要求政府在政績(jī)考核制度上做出調(diào)整，打破以往的政績(jī)預(yù)期，引導(dǎo)地方政府從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)做出判斷，積極推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

　　三是推進(jìn)破產(chǎn)案件的司法受理。

　　除了要阻遏地方政府在法院受理破產(chǎn)案件的干預(yù)外，應(yīng)在法院體制與內(nèi)部考核機(jī)制上進(jìn)行改革，以改變法院在破產(chǎn)案件中權(quán)威式微的狀況，還應(yīng)建立一支專(zhuān)業(yè)化的破產(chǎn)案件審理隊(duì)伍�？梢越梃b美國(guó)的專(zhuān)門(mén)破產(chǎn)法院與破產(chǎn)法官制度，使破產(chǎn)法院獨(dú)立于地方政府的利益，獨(dú)立而專(zhuān)業(yè)地受理審理涉及跨地跨界商業(yè)貿(mào)易與債權(quán)債務(wù)關(guān)系的破產(chǎn)案件。

　　四是推動(dòng)建立個(gè)人破產(chǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序。

　　個(gè)人破產(chǎn)，是指作為債務(wù)人的自然人不能清償其到期債務(wù)時(shí)，由法院依法宣告其破產(chǎn)，并對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算和分配或者進(jìn)行債務(wù)調(diào)整，對(duì)其債務(wù)進(jìn)行豁免以及確定當(dāng)事人在破產(chǎn)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)則。為適應(yīng)消費(fèi)時(shí)代的來(lái)臨，保護(hù)債權(quán)人債務(wù)人合法權(quán)益，為更好發(fā)揮破產(chǎn)法的市場(chǎng)信用功能，全國(guó)人大應(yīng)加快制定個(gè)人破產(chǎn)法。

　　我國(guó)自2001年起開(kāi)始從法律角度思考解決金融機(jī)構(gòu)退出問(wèn)題。目前，國(guó)務(wù)院已制定《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》、《存款保險(xiǎn)條例》。在此基礎(chǔ)上，若還有少量機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)處置完畢后需要退出市場(chǎng)，就可直接適用《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)清算程序，另行立法的必要性已不大。下一步，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)存款保險(xiǎn)的早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能，進(jìn)一步完善證券投資者保護(hù)制度和保險(xiǎn)保障基金的職能，與央行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)一道形成風(fēng)險(xiǎn)處置合力，明確《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)的適用程序，盡快完善各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的有序清算程序。

 

本文摘自2016年03月22日< 經(jīng)濟(jì)參考報(bào)>   作者：中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光

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