2020年國企改革要做階段性總結(jié)，2019年是一個(gè)關(guān)鍵年份，各項(xiàng)改革將進(jìn)入全面落地期。

3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革”，在去年政府工作報(bào)告中的“穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革”前面加上“積極”二字，意味著國企混合所有制改革更加積極、更加放手、更加有力。目前，改革試點(diǎn)批量推動(dòng)，全面鋪開，放權(quán)政策到位，熱度不斷上升，整體呈現(xiàn)“放權(quán)”“擴(kuò)圍”“做實(shí)”的積極態(tài)勢(shì)，以國企改革與發(fā)展向混亂改提出任務(wù)，以混改推進(jìn)改革發(fā)展，國企混改進(jìn)入實(shí)質(zhì)落地期。出現(xiàn)聯(lián)通、中國鹽業(yè)、珠海格力、云南白藥等有影響的案例。

與以前相比，2019年國企混改整體上“五個(gè)轉(zhuǎn)變”態(tài)勢(shì)明顯，即國企混改已由重改革監(jiān)管到重放權(quán)授權(quán)、由試點(diǎn)到行動(dòng)、由單項(xiàng)推進(jìn)到綜合實(shí)施，實(shí)質(zhì)上由“混合”為主向“改革”為主轉(zhuǎn)變，從結(jié)果上由重視形式向重視實(shí)質(zhì)效果轉(zhuǎn)變。

“放權(quán)、擴(kuò)圍、做實(shí)”是當(dāng)前混改的主基調(diào)

目前，國企深化改革由重“口號(hào)”向重“行動(dòng)”轉(zhuǎn)變，從有限試點(diǎn)階段向大規(guī)模綜合實(shí)施階段轉(zhuǎn)變，國企改革不能浮于表面形式，更要關(guān)注實(shí)質(zhì)效果。

這個(gè)階段的劃分是由深度混改面臨的四個(gè)攔路虎決定的。國企混改存在不敢改、不能改、不想改、不會(huì)改和改不好的問題，2019年國企混改對(duì)阻礙混改四個(gè)關(guān)鍵問題，以“放權(quán)”為主，抓住放權(quán)、放開、放大、放活四個(gè)環(huán)節(jié)，造就新的機(jī)遇、新的形勢(shì)。

一是放下權(quán)力。針對(duì)“不能改”，國資委加大授權(quán)放權(quán)力度，形成國資委履行“監(jiān)督”職責(zé)、一級(jí)國企集團(tuán)履行“管資本”職責(zé)、下屬國企履行“管資產(chǎn)”職責(zé)的有效機(jī)制，以避免想改而不能改的現(xiàn)象。國資委對(duì)2019年混改定調(diào)，進(jìn)一步加大授權(quán)力度，建立授權(quán)調(diào)整機(jī)制，2019年出現(xiàn)兩個(gè)授權(quán)：一是給中央企業(yè)，一是給試點(diǎn)企業(yè)，讓混改主體有權(quán)決定是否混改、如何混改。

二是放開范圍。試點(diǎn)政策不再是試點(diǎn)企業(yè)專利，適用全體國企，有適度創(chuàng)新突破空間。在前三批50家試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)進(jìn)一步深化國有企業(yè)混合所有制改革的實(shí)施意見，加快推出第四批、100家以上混改試點(diǎn)。目前，電力、鐵路、石油、軍工等七大領(lǐng)域混改正大力推進(jìn)，競爭性領(lǐng)域國企混改也正在加速。2018年，七大重點(diǎn)領(lǐng)域均由相關(guān)國有企業(yè)通過北交所實(shí)施混改，完成19項(xiàng)，同比增長18.75%，共計(jì)引入社會(huì)資本130.76億元，同比增長130.98%。今年也有明顯增加。

三是放大層次。產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域覆蓋范圍更廣，混改層次由二三級(jí)公司向一級(jí)公司延伸。國有企業(yè)主業(yè)突出的集團(tuán)頂層混合案例開始增多。天津建材集團(tuán)，這家百分之百國有企業(yè)集團(tuán)在集團(tuán)層面引入北京金隅集團(tuán)，形成一個(gè)新的集團(tuán)頂層混合的股權(quán)結(jié)構(gòu);云南白藥也屬于集團(tuán)整體層面上混合的案例�？梢云谕�，中央企業(yè)的集團(tuán)公司層面的混合所有制的股權(quán)結(jié)構(gòu)將會(huì)出現(xiàn)。2019年國資委將進(jìn)一步推動(dòng)2至3家央企集團(tuán)層面實(shí)施“混改”，預(yù)示著“混改”的力度和深度將持續(xù)加強(qiáng)。

四是放活機(jī)制。圍繞增強(qiáng)微觀主體活力推進(jìn)改革，機(jī)制改革加速。混改的同時(shí)，國資委將推進(jìn)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換，特別是要在法人治理、選人用人、強(qiáng)化激勵(lì)等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展�！秶鴦�(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單(2019年版)》重點(diǎn)放在“人”的身上，調(diào)動(dòng)人的積極性。特別是支持中央企業(yè)所屬企業(yè)市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場化薪酬分配制度。歷來受到各方面高度關(guān)注的央企工資總額管理制度，在《清單》中對(duì)股權(quán)和分紅激勵(lì)的放開搞活。對(duì)國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)企業(yè)，授權(quán)中央企業(yè)探索更加靈活高效的工資總額管理方式，都有明確的確定。

當(dāng)前，中央企業(yè)混改中最有代表性的是中國鹽業(yè)的集團(tuán)公司層面的混改，這是2017年聯(lián)通混改后的新樣本。中國鹽業(yè)集團(tuán)是我國鹽行業(yè)龍頭企業(yè)，亞洲最大的鹽業(yè)企業(yè)，作為全國食鹽生產(chǎn)經(jīng)營主體，確保國家合格碘鹽供應(yīng)。本次中鹽股份采用“增資擴(kuò)股”的混改模式，引入不少于2家投資方，新增股東所持股份數(shù)不超過31.5億股股份，約占總股本的39.9%。

中鹽混改有三大特點(diǎn)，一是以“鹽改”帶動(dòng)“混改”，激發(fā)企業(yè)市場活力，2017年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》，要解決企業(yè)內(nèi)部乃至整個(gè)行業(yè)經(jīng)營活力不足，經(jīng)營體制較僵化問題。二是通過混改重建法人治理結(jié)構(gòu)，爭取境內(nèi)外上市。本次交易完成后，公司董事會(huì)組成，通過引入民營資本來推動(dòng)公司治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。三是集團(tuán)公司層面的“混”。在所有制上，在所有權(quán)上進(jìn)行混合，“改”主要是經(jīng)營權(quán)，市場上的經(jīng)營權(quán)。中鹽的鹽改、混改是密不可分的。沒有混改的助力，中鹽集團(tuán)很難完成鹽改的目標(biāo);沒有鹽改的成效，中鹽集團(tuán)的混改也談不上成功。

國企混改呈現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”勢(shì)態(tài)

從整體上看，國企混合所有制改革如火如荼，但是落實(shí)效果不夠。從2019年來，從領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管上、總體部署上、實(shí)施手段上、具體行動(dòng)上、重點(diǎn)把握上與實(shí)質(zhì)效果上，都在發(fā)生轉(zhuǎn)變。

由監(jiān)管為主到重在放權(quán)授權(quán)。這兩年新出臺(tái)的中央和地方政策，使得政策的數(shù)量不斷到位，政策的完整性問題已經(jīng)不存在了，但是權(quán)力沒有放下。6月公布的《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單(2019年版)》選取了5大類、35項(xiàng)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)列入《清單》，從字面上看，第一條是中央企業(yè)審批所屬企業(yè)的混合所有制改革方案;第二條是資產(chǎn)重組事項(xiàng);后面幾條是上市公司與股權(quán)。對(duì)上市公司的權(quán)力下放，做出明確的規(guī)定。后面是選聘職業(yè)經(jīng)理人與職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場化薪酬分配制度，股權(quán)和分紅激勵(lì)，都是國企混合所有制改革的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)與難點(diǎn)。圍繞混合所有制改革熱點(diǎn)做文章，是這個(gè)授權(quán)放權(quán)方案的鮮明特色。國資委不再指導(dǎo)中央企業(yè)內(nèi)部資源整合與合作，不再指導(dǎo)地方國有企業(yè)重組改制上市管理，不再指導(dǎo)中央企業(yè)所屬科研院所等事業(yè)單位改制。這次，取消、下放的諸多事項(xiàng)大多涉及企業(yè)經(jīng)營權(quán)，目的就是讓企業(yè)在經(jīng)營活動(dòng)中，成為獨(dú)立的市場主體，把規(guī)范的權(quán)力讓渡給企業(yè)，可以讓企業(yè)在混合所有制改革中有更大的自由度、在市場上更加獨(dú)立等。

由試點(diǎn)為主到行動(dòng)為主。去年8月17日，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室正式印發(fā)《國企改革“雙百行動(dòng)”工作方案》，公布404家“雙百企業(yè)”名單，標(biāo)志著綜合改革實(shí)施大幅提速。推出第三批混改試點(diǎn)31家，三批混改試點(diǎn)合計(jì)達(dá)50家，預(yù)計(jì)2019年第四批混改試點(diǎn)達(dá)百家。已經(jīng)推出第二批國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)11家，兩批試點(diǎn)合計(jì)達(dá)到21家。去年地方混改項(xiàng)目批量發(fā)布，山西108家、山東93家等;2019年年初，推出10家創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)試點(diǎn)。很多試點(diǎn)單位，在試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開始擴(kuò)展。這些試點(diǎn)單位，不僅僅停留在試點(diǎn)階段，而是試了便行動(dòng)。東航物流在2017年完成混合所有制改革，2018年就看到東航實(shí)施第二家改革，是下屬的上航國旅。

由單項(xiàng)改革向綜合改革為主。混合所有制改革試點(diǎn)四年，難以拿出成熟的經(jīng)驗(yàn)，就是因?yàn)閱伪�突進(jìn)不行，改革是一個(gè)系統(tǒng)工程。國企改革“雙百企業(yè)”擴(kuò)圍，最近由48家新增至444家，“雙百企業(yè)”本身便是由“分項(xiàng)試點(diǎn)”轉(zhuǎn)向“全面協(xié)同推進(jìn)試點(diǎn)”的一個(gè)措施。7月30日召開的政治局會(huì)議，對(duì)中央企業(yè)提出了一個(gè)重要的判斷，要把整改同深化改革結(jié)合起來，綜合用好巡視成果，不斷增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動(dòng)中管企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。百家行動(dòng)與上海、深圳、沈陽三個(gè)國企改革綜合示范區(qū)的推行，使得2019年混合所有制經(jīng)濟(jì)成為“實(shí)施綜合手段、追求乘數(shù)效應(yīng)的階段”。

由“混合”為主轉(zhuǎn)向“改革”為主。國企“混改”發(fā)展至今，已經(jīng)在“混改”領(lǐng)域積累了豐富的“混”的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前國企“混改”不僅在數(shù)量上不斷提高，在范圍上也從競爭性領(lǐng)域擴(kuò)展到壟斷領(lǐng)域，國企“混改”已經(jīng)開始注重實(shí)質(zhì)效果。當(dāng)前及未來要真正“增強(qiáng)微觀市場主體活力”，而不是為混改而混改。要在“混”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行深層次的“改”，即在國有資本授權(quán)機(jī)制、董事會(huì)治理模式、職業(yè)經(jīng)理人、員工中長期激勵(lì)機(jī)制等方方面面進(jìn)行配套改革，才能保障“混改”效果逐漸顯現(xiàn)。2018年，國企“混改”數(shù)量更多集中于“混”的方面，但也預(yù)示著“改”的力度會(huì)順勢(shì)加大，由“混”到“改”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)明顯。

形式向?qū)嵸|(zhì)效果的轉(zhuǎn)變。2017年中國聯(lián)通混改在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了非常大的影響。從實(shí)際效果情況來看，中國聯(lián)通的混改是成功的。2018年中國聯(lián)通完成混改的資本結(jié)構(gòu)之后，用整整一年的時(shí)間在推動(dòng)全集團(tuán)范圍內(nèi)的，全生產(chǎn)場景的改革。全生產(chǎn)場景的改革包括一種市場化的運(yùn)營機(jī)制的建設(shè)，搭建創(chuàng)新平臺(tái)、創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，同時(shí)激發(fā)在不同層面的組織活力。混合所有制改革具有帶動(dòng)效應(yīng)，不僅是融資，引入民企靈活的市場應(yīng)對(duì)機(jī)制和管理體制創(chuàng)新，激發(fā)國企的活力和競爭力，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運(yùn)行效率。現(xiàn)在中國聯(lián)通混改，集團(tuán)總部部門減少37%，各級(jí)管理機(jī)構(gòu)減少各級(jí)管理人員首聘退出率達(dá)14.3%;但是，創(chuàng)新領(lǐng)域人才數(shù)量由7000人增加至1.6萬人，培養(yǎng)了一支約2萬人的小CEO隊(duì)伍。中國聯(lián)通啟動(dòng)混改至今，其混改方案有幾個(gè)方面是被市場一致肯定和叫好的：一是混改的架構(gòu)設(shè)計(jì)很有膽識(shí)和魄力;二是投資人的選擇很具有前瞻性;三是限制性股票激勵(lì)調(diào)動(dòng)員工積極性。聯(lián)通混改后的成效，最直觀的就是其公布的財(cái)報(bào)中業(yè)績實(shí)現(xiàn)“V”形反彈，站在5G的前列。它的成功所帶來的意義，不僅僅是自身經(jīng)營的顯著改善，更重要的是為后續(xù)的混改提供了標(biāo)桿和范本，成為整個(gè)國企混合所有制改革的一個(gè)強(qiáng)大的沖擊波，具有里程碑式的意義。

以“改”促“混” 由“混”到“改”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)明顯

“放權(quán)做實(shí)”，放權(quán)是標(biāo)，是動(dòng)力，而做實(shí)是目標(biāo)。這是一個(gè)行動(dòng)勝過一打綱領(lǐng)的體現(xiàn)。“做實(shí)”的關(guān)鍵是克服單純的“為混而混”的現(xiàn)象，正確處理混合所有制改革與國企改革與發(fā)展的關(guān)系。從微觀層面上，廣大國有企業(yè)在混合所有制改革的路徑、方法、模式上有突破。宏觀層面上，在提升國有資本的管理機(jī)制，更加推動(dòng)中國國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

顯然，2019年國企混改數(shù)量更多表現(xiàn)在“混”的方面，而“改”的力度加大是本質(zhì)特征。就“混”與“改”的關(guān)系而言，改革是動(dòng)力，而混合是形式與手段，相輔相成，互為條件，以改促混，以混促改，由“混”到“改”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)明顯。

以激勵(lì)機(jī)制改革促混改，以混改推進(jìn)激勵(lì)機(jī)制改革。國企“混改”實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)是市場化機(jī)制改革，而市場化機(jī)制改革的核心內(nèi)容是員工中長期激勵(lì)機(jī)制，只有通過員工持股實(shí)現(xiàn)員工與國企業(yè)利益的共享及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，才能真正推動(dòng)管理層及員工釋放自覺的經(jīng)營動(dòng)力，從而促進(jìn)國企“混改”預(yù)期效果達(dá)成�！妒跈�(quán)清單》中對(duì)股權(quán)和分紅激勵(lì)的放開搞活，授權(quán)中央企業(yè)探索更加靈活高效的工資總額管理方式，都有明確的確定。在現(xiàn)實(shí)中，國企混合所有制改革涉及到混改的戰(zhàn)略、股權(quán)架構(gòu)的設(shè)計(jì)、投資人的選擇、定價(jià)、核心層持股、混改管控這六個(gè)主要方面。成功的往往是有核心層激勵(lì)設(shè)計(jì)、機(jī)制革新配套的。整體上，2019年，在多數(shù)國企“混改”的階段完成的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)將轉(zhuǎn)入市場化機(jī)制改革，尤其是員工中長期激勵(lì)機(jī)制的改革。且以政策利好為導(dǎo)向，形式更多選、操作更靈活、效果更突出。

以公司制改革促混改，以混改深化公司制改革。很多傳統(tǒng)國有企業(yè)在轉(zhuǎn)換成現(xiàn)在的公司制時(shí)并不徹底，人們對(duì)翻牌公司詬病已久�？梢酝ㄟ^混合所有制改革推進(jìn)這件事情完成。去年北京市的慶豐包子鋪比較成功地完成了這樣的工作。在去年8月份完成混合所有制改革，把國有企業(yè)的慶豐包子鋪和擁有慶豐包子鋪很多資產(chǎn)的一家公司通過資產(chǎn)組合，重新變成了混合所有制的主體，并且通過六步法完成了混改。

以世界一流企業(yè)建設(shè)促混改，以混改推進(jìn)世界一流企業(yè)建設(shè)。2018年以來，我國多家大型鋼鐵公司參與數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)，近兩個(gè)月與互聯(lián)網(wǎng)民營企業(yè)混合經(jīng)濟(jì)合作高潮迭起。原因在于世界競爭力排名第一的韓國浦項(xiàng)制鐵，加快數(shù)字化步伐，自主設(shè)計(jì)開發(fā)了一套高度集成的信息平臺(tái)，建立起供應(yīng)鏈管理、運(yùn)營管理、客戶管理一體化的流程集成系統(tǒng)。7月25日，鞍鋼集團(tuán)與中興通訊5G戰(zhàn)略合作，8月21日，冶金工業(yè)規(guī)劃研究院與騰訊云加快提升冶金行業(yè)的“智造”水平，馬鋼與騰訊云共建的數(shù)據(jù)平臺(tái)，這些國有企業(yè)與民營合作會(huì)引發(fā)從生產(chǎn)研發(fā)、原料加工、生產(chǎn)制造到產(chǎn)品銷售全供應(yīng)鏈的革命性變革。

以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促混改，以混改促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。新時(shí)代背景下的國企“混改”是以提升國有資本市場化配置效率，促進(jìn)國有資本戰(zhàn)略布局影響力為目標(biāo)，國企“混改”具有更豐富、更創(chuàng)新的內(nèi)涵和意義。在選混改主體時(shí)，以產(chǎn)業(yè)為主體，而不是以法人為主體;輕資產(chǎn)、技術(shù)類優(yōu)先，重資產(chǎn)、勞動(dòng)密集型慎重;充分利用國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金或各地方產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金;“引進(jìn)來+走出去”雙向操作思路。

以國企重組促混改，以混改促企業(yè)重組。在重組兼并中，股比釋放增多。為增強(qiáng)對(duì)外部投資者吸引力，國企“混改”項(xiàng)目可以選擇更多股權(quán)比例的釋放，同步也為“混”完成之后的“改”奠定好的基礎(chǔ)。

以債轉(zhuǎn)股促混改，以混改加快債轉(zhuǎn)股重組。在這個(gè)方面現(xiàn)在已經(jīng)有了很多可借鑒的、已經(jīng)成熟的案例。中國的四大國有商業(yè)銀行分別都成立了市場化債轉(zhuǎn)股的新的投資機(jī)構(gòu)，這些新的投資機(jī)構(gòu)已經(jīng)在不同的市場上把債轉(zhuǎn)股和混合所有制改革連接在一起。

從國家層面上來看，從2014年開始推進(jìn)四項(xiàng)制度改革到現(xiàn)在，404家“雙百行動(dòng)”企業(yè)，31家第三批混改企業(yè)，第二批投資運(yùn)營公司，都在2019年展開。在最近，100多家第四批混改公司即將落地，已經(jīng)公布了第一批世界一流企業(yè)建設(shè)名單，并且可以預(yù)計(jì)在中央企業(yè)層面上集團(tuán)整體的混改也都箭在弦上。據(jù)了解，中國國企混合所有制改革基金正在籌備設(shè)立中，首期規(guī)模有望達(dá) 800 億元。

目前，各大央企年度會(huì)議將混改作為2019年改革重點(diǎn)之一。每一家中央企業(yè)的混合所有制改革都有自己的特色，都有自己的方案，都有自己推進(jìn)的想法。石油天然氣網(wǎng)運(yùn)分開在加快，為更多領(lǐng)域走上混合所有制改革創(chuàng)造條件。中鐵要在不同的產(chǎn)業(yè)板塊上推進(jìn)鐵路系統(tǒng)的改革。國家電網(wǎng)把混改的領(lǐng)域擴(kuò)大到十大專業(yè)領(lǐng)域范圍。中國華能將電力體制改革和國企改革相結(jié)合。中國電信旗下翼支付、中通服混改試點(diǎn)亦穩(wěn)步推進(jìn)。中核集團(tuán)提出打造軍民融合的國有投資公司，中央企業(yè)混改精心設(shè)計(jì)，一企一策的特點(diǎn)特別明顯。

2019年，地方國企改革會(huì)明顯加速。一方面，國企改革“雙百行動(dòng)”、區(qū)域性國資國企綜合改革試點(diǎn)、第三批以及第四批混改試點(diǎn)大部分是地方國企，今年將進(jìn)入落地實(shí)施期;另一方面，混改將成為拉動(dòng)民間投資增長的有力手段。因此，在推進(jìn)混改過程中，地方會(huì)比央企要更快一些。

地方混改項(xiàng)目有一個(gè)突出的特色，就是他們?cè)谶M(jìn)行和擬進(jìn)行的混合所有制改革的企業(yè)和項(xiàng)目，這些項(xiàng)目是一次性集中披露的，在社會(huì)上產(chǎn)生非常大的影響。山東向國內(nèi)外推出93家省屬國企“混改”項(xiàng)目，天津推動(dòng)國企“混改”力度空間，先后推出232家“混改”項(xiàng)目，山西推出108家國企“混改”項(xiàng)目，遼寧推出48家國企“混改”項(xiàng)目，浙江推出40家國企“混改”項(xiàng)目，廣州發(fā)布的20家“混改”項(xiàng)目，具有一定影響力、具備較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

來源:經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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