距離改革開放已經(jīng)過去近40余年，我國從單一的公有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸在向公有制為主、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的道路上穩(wěn)步前進(jìn)。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從單一化國有出資發(fā)展為國有資本為主、引入非國有資本實(shí)現(xiàn)多元化、混合化。黨的十八大以來，全國各國有企業(yè)在以習(xí)近平同志為核心的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合“以管資本為主完善國資管理體制”和“以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變國企經(jīng)營機(jī)制”兩大指導(dǎo)意見為突破點(diǎn)，進(jìn)行國企所有制的改革，以適應(yīng)新形勢下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、國有企業(yè)所有制改革的政策背景

(一)中央頂層設(shè)計(jì)出臺若干發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)政策

2013年11月，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要積極推動混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。全會指出：“改革開放以來，我國所有制結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)等方面的比重不斷變化，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力。在這種情況下，如何更好地體現(xiàn)和堅(jiān)持公有制主體地位，進(jìn)一步探索基本經(jīng)濟(jì)制度有效實(shí)現(xiàn)形式，是擺在我們面前的一個重大課題。”

2015年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，其中提出國有企業(yè)應(yīng)該“主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢做出積極貢獻(xiàn)”，并且指出應(yīng)“積極促進(jìn)國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，推動各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展”。

2015年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，明確指出：“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措。”“需要通過深化國有企業(yè)混合所有制改革，推動完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu);提高國有資本配置和運(yùn)行效率，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。”

2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議中提出了國企改革的重要突破口在于改革混合所有制。

2017年10月，黨的十九大報(bào)告指出，“深化國有企業(yè)改革發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。

2019年11月，《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》出臺。

2020年5月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》。

(二)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)

《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》出臺后，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動國有企業(yè)混合所有制改革成為當(dāng)前國企改革的方向，其目的在于：1.國有企業(yè)當(dāng)前經(jīng)營機(jī)制老化，促進(jìn)其進(jìn)行有效地轉(zhuǎn)換;2.將國有資本的功能進(jìn)行放大，對市場進(jìn)行調(diào)節(jié);3.國有資本的配置和運(yùn)行效率得到顯著提高4.實(shí)現(xiàn)資本間的促進(jìn)、發(fā)展、取長補(bǔ)短作用，尤其是多種所有制下的各類型資本企業(yè)。在此之前還需明確一個前提，就是國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中，國有企業(yè)必須保持重要地位，國有企業(yè)的發(fā)展和強(qiáng)大不能動搖。國有企業(yè)的改革也同時(shí)應(yīng)當(dāng)以有利于國有資本保值增值、放大國有資本功能、提高國有經(jīng)濟(jì)競爭力這三項(xiàng)有利于標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。

新時(shí)期下的國有企業(yè)混合所有制改革對國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著極大的作用。第一，面臨全球化經(jīng)濟(jì)形勢的不穩(wěn)定性，不斷改善國內(nèi)多項(xiàng)行業(yè)經(jīng)營水平能促進(jìn)中國具備競爭實(shí)力的大型企業(yè)的發(fā)展;第二，注重國有資本的價(jià)值，可以保持國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步提升;第三，高度關(guān)注國有資本制度與非國有資本的取長補(bǔ)短，可以保證在國有資本保值的基礎(chǔ)上，展現(xiàn)國有資本在中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的價(jià)值。國有企業(yè)的混合所有制改革，其深層意義可以分為以下幾點(diǎn):首先，國有企業(yè)內(nèi)部與外界企業(yè)溝通較少，因此現(xiàn)代企業(yè)的制度和法人治理結(jié)構(gòu)還有待完善和健全;其次，國有資本在改革中可以被分配到更需要的位置，隨著產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，國有資本的經(jīng)濟(jì)布局將得到最優(yōu)化處置，國有企業(yè)競爭力得到大幅提高。國有資產(chǎn)得到最優(yōu)分配后，隨之而來的就是國有資產(chǎn)不僅保值還可以升值，國有資本被不斷放大;最后，公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)不再孤立，增多交流與溝通渠道，社會主義的市場經(jīng)濟(jì)體制更加完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也更加平衡。

在遵循中央精神的基礎(chǔ)上，對決策部署認(rèn)真貫徹執(zhí)行，正確把握國有企業(yè)混改道路的方向。根據(jù)政府引導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，有序高效地推動國企混改工作，明確混改基本思路和原則。嚴(yán)格遵守“三因、三不、三宜”原則。三因，是指“因地施策、因業(yè)施策、因企施策”;三不，是指“不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表;三宜，是指“宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參”。以上39個字，是國家對于國企混改的基本要求和基本原則。國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)必須遵守市場規(guī)律，按市場化要求規(guī)范運(yùn)作，建立起有效的制衡機(jī)制是根本保證�；旄淖罡�本的是要依法合規(guī)、公開透明參照《操作指引》六步驟程序進(jìn)行：混改戰(zhàn)略為首、經(jīng)過充分論證及可行性研究制定混改戰(zhàn)略方案、集體決策按流程審批、對資本作價(jià)進(jìn)行專業(yè)審計(jì)評估，前四個步驟都是混改的保障措施即“定戰(zhàn)略”，第五步才能“混資本”，第六步才可“改機(jī)制”，這是混改的整體思路。

(三)國有企業(yè)混合所有制改革新內(nèi)涵

混合所有制的改革方案在新國企中發(fā)生了很大變化，它區(qū)別于過去的股權(quán)多元化模式。新國有企業(yè)的改革中加入了非國有資本，在股權(quán)多元化的前提下利用國有企業(yè)體制的創(chuàng)新發(fā)展模式，能不斷提升國有企業(yè)運(yùn)營效率和活力，推動國有企業(yè)潛力的激發(fā)，使其得以高速發(fā)展和改善。國有企業(yè)的混合所有制改革不同于簡單的管理層收購，管理層收購國有企業(yè)股權(quán)，僅是新國有企業(yè)的混合所有制改革中員工中長期激勵機(jī)制的內(nèi)容， 而新國有企業(yè)的混合所有制改革在市場化機(jī)制改革方面，還包括現(xiàn)代企業(yè)治理模式、市場化薪酬激勵、職業(yè)經(jīng)理人機(jī)制等更多內(nèi)容。國有企業(yè)的混合所有制改革力求提升國有資本市場化配置效率。在十八屆三中全會上，提出了有關(guān)市場資源配置的問題，需要將其作為混合所有制改革的一個重要方向，推動國有企業(yè)運(yùn)營制度的完善，進(jìn)而推動國有資本的配置速度，將國有資本的影響力和實(shí)力進(jìn)行提高和完善。

新時(shí)代國有企業(yè)混合所有制改革呈現(xiàn)出融合多樣性的特征。首先，政策層面以“放”為主。國資機(jī)構(gòu)管理下的改革方案實(shí)施需要國企各個分支機(jī)構(gòu)的大力配合，以促進(jìn)混合所有制改革的條件改善。當(dāng)前的改善方案可以用于國企混合所有制改革的各個環(huán)節(jié)，此項(xiàng)改革不局限于已有的部分試點(diǎn)，在符合要求的前提下都可以開展制度的改革和發(fā)展。在制度的指導(dǎo)下，可以切實(shí)有效地對國有企業(yè)員工的工作積極性進(jìn)行提升和激勵，雖然有的制度還沒有明確規(guī)定，但是依然可以進(jìn)行創(chuàng)新和完善，制度賦予的容錯制度對于防范改革的風(fēng)險(xiǎn)非常有利。當(dāng)前，中央提出關(guān)于天然氣、石油、軍工、電力等多個方面的混合所有制改革方案，參與混合所有制改革的國有企業(yè)范圍大幅增加。此外，國家將放寬對于國企改革的具體要求，使得混合所有制改革步伐進(jìn)一步加快，為了幫助國有企業(yè)提升改革效率，需要促進(jìn)改革機(jī)制的發(fā)展和認(rèn)可度，從而使國有企業(yè)混合所有制改革更具創(chuàng)新能力，使其有更多的空間進(jìn)行多角度的實(shí)踐操作。

其次，操作層面以“多”為主。主要表現(xiàn)在：第一，混合所有制改革的企業(yè)數(shù)量增多，改革的任務(wù)勢必在未來逐漸增加，這項(xiàng)工作的優(yōu)勢就是可以實(shí)現(xiàn)標(biāo)桿效應(yīng)，作為國有企業(yè)改革的范本，它能幫助企業(yè)降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。第二，公司治理股權(quán)比例釋放多。為了提升投資者的關(guān)注力，國有企業(yè)的混合所有制改革需要進(jìn)行部分股權(quán)的釋放，為后期的改革實(shí)施做好鋪墊和準(zhǔn)備。第三，混合所有制改革的企業(yè)創(chuàng)新多。在國有企業(yè)的改革計(jì)劃中，充分融合多種所有制經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)加入多種方式結(jié)合的手段，使得市場化制度得以完善和改革機(jī)會增加。

二、國有企業(yè)混合所有制改革的關(guān)鍵步驟

(一)引入非公資本——“混資本”

1、制定戰(zhàn)略規(guī)劃

國有企業(yè)在推進(jìn)混改之前及過程中，應(yīng)當(dāng)就自身戰(zhàn)略定位、方向、目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策等進(jìn)行系統(tǒng)、全局地思考，適應(yīng)當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，抓準(zhǔn)企業(yè)定位和發(fā)展方向，認(rèn)清作為國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任和歷史使命。對于國有企業(yè)而言，混合所有制改革是一個挑戰(zhàn)，但更是一個機(jī)遇。企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)就在于牢牢把握機(jī)遇，順勢而上，緊跟中央政策，從企業(yè)發(fā)展、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民需要的角度進(jìn)行調(diào)整，制訂更具有挑戰(zhàn)性的發(fā)展目標(biāo)和更適合自身的發(fā)展計(jì)劃，加快外延擴(kuò)張和并購整合。

國企混改是一件戰(zhàn)略性系統(tǒng)工程，需要從戰(zhàn)略開始安排�；旄氖菑墓蓹�(quán)結(jié)構(gòu)入手的，但是如果混改方案從股權(quán)開始，那就按錯了啟動鍵。明確未來企業(yè)的新發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展思路，規(guī)劃市場化的發(fā)展模式和各方股東的資源投入，同時(shí)從發(fā)展的視角為各方投資者描繪投資回報(bào)的前景，這是成功混改的基礎(chǔ)條件。一個良好的戰(zhàn)略規(guī)劃可以促使國有股東支持和幫助新設(shè)混改企業(yè)的設(shè)想變成現(xiàn)實(shí)。戰(zhàn)略規(guī)劃要發(fā)揮的作用是統(tǒng)一各類股東的思想和目標(biāo)，將分散的資源和能力都匯集到一個點(diǎn)上來，而不是各有各的想法，沒法統(tǒng)一。其中出資問題、持股問題、關(guān)聯(lián)交易問題、戰(zhàn)略規(guī)劃問題都是在“混資本”中需要高度關(guān)注的事項(xiàng)。

2、選擇合格投資者

混合所有制企業(yè)如何選擇投資者是國有企業(yè)混改后所面臨的問題之一，它關(guān)系到與誰合作、為什么合作、如何合作，與混該公司的體制機(jī)制、發(fā)展戰(zhàn)略和企業(yè)治理密不可分。由此可見，投資者是否優(yōu)秀，合作過程是否雙方都滿意，能否實(shí)現(xiàn)企業(yè)混改可持續(xù)發(fā)展，這些問題都是混改企業(yè)和原國有大股東需要考慮的因素。

選擇投資者是多方聚合資源、整合優(yōu)勢、能力互補(bǔ)、互利共贏的實(shí)質(zhì)性股權(quán)合作�；旄漠�(dāng)中，對于投資者的需要各不相同，一般可以將投資者劃分為兩類：產(chǎn)業(yè)型投資者以及財(cái)務(wù)型投資者，這是國有企業(yè)根據(jù)投資者的不同能力側(cè)重點(diǎn)來進(jìn)行分類的。對于產(chǎn)業(yè)型投資者，要求的是產(chǎn)業(yè)相關(guān)性和協(xié)同性;對于財(cái)務(wù)投資者，要求的是財(cái)務(wù)資本的實(shí)力�；旄牡膰�企出于投資者業(yè)務(wù)協(xié)同或者互補(bǔ)的考慮，從政策和實(shí)踐兩個角度進(jìn)行分析。首先，對于每一家準(zhǔn)備混改的國企來說，都需要未來的投資者能夠有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力做基礎(chǔ)，因?yàn)檫@畢竟是競爭性的企業(yè)經(jīng)營，需要資本注入也需要產(chǎn)業(yè)的協(xié)助，以應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性。其次，投資者要和企業(yè)有比較強(qiáng)的協(xié)同效應(yīng)，與混改企業(yè)有業(yè)務(wù)和能力上互補(bǔ)�；パa(bǔ)和協(xié)同有時(shí)有點(diǎn)接近，但側(cè)重點(diǎn)不同，但毋庸置疑的是優(yōu)秀投資者普遍應(yīng)該是那些具有長期規(guī)劃和穩(wěn)健經(jīng)營的企業(yè)。

3、確定股權(quán)結(jié)構(gòu)

股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置關(guān)系到混改企業(yè)的核心利益，在混改方案中需要明確說明。通常要說明在增資或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓中擬吸引外部投資者的股權(quán)比例，公司混改后的整體股權(quán)結(jié)構(gòu)安排。外部投資者條件、方式和定價(jià)明確混改引入外部投資者的期望條件，根據(jù)政策要求確定引資過程是通過產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌還是符合規(guī)定的場外交易。不斷探索股權(quán)結(jié)構(gòu)的合理配置方式，在股東選擇和股權(quán)比例確定上，需要兼顧平衡，既要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、又要科學(xué)完善現(xiàn)代企業(yè)法人治理、整合各類戰(zhàn)略資源，找到各方“最大公約數(shù)”，通過股權(quán)將上下游、內(nèi)外部生產(chǎn)要素整合起來，發(fā)揮最大價(jià)值。

國有企業(yè)的混合所有制改革必定會引入新的產(chǎn)權(quán)主體，除國有資本外例如集體資本、民營資本和境外資本等，因此對于推進(jìn)國有企業(yè)改革還需要將企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的歸屬�；旌纤�有制企業(yè)的前提在于投資主體多元化，特征是產(chǎn)權(quán)多元化，投資者以股份的形式確定自己所擁有的產(chǎn)權(quán)地位。在企業(yè)中，資本財(cái)產(chǎn)權(quán)以股份的份數(shù)來衡量，同股同權(quán)是最基本的標(biāo)準(zhǔn)，同類的股份享有一樣的權(quán)利,按占有資本的多少擁有相對應(yīng)的權(quán)利，從而歸屬落實(shí)到出資人產(chǎn)權(quán)劃分明確和清晰�；旌纤�有制企業(yè)中因?yàn)橥顿Y者相對較多，產(chǎn)權(quán)主體不僅僅是政府或政府委托的管理機(jī)構(gòu)，因此企業(yè)本身要將財(cái)產(chǎn)主體明確，所投入的資本是企業(yè)本身的財(cái)產(chǎn),獨(dú)立自主經(jīng)營并負(fù)擔(dān)盈虧。

(二)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制——“改機(jī)制”

1、建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)

完善治理結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵，堅(jiān)持市場化導(dǎo)向、經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變是混改方案中越來越重要的部分�，F(xiàn)代企業(yè)制度的現(xiàn)代性在于法人治理，將自主經(jīng)營權(quán)下放到董事會和經(jīng)理層，使其擁有更多的企業(yè)內(nèi)部話語權(quán)，將董事會提到核心地位，理順董事會和經(jīng)理層之間的關(guān)系，聘用職業(yè)經(jīng)理人對企業(yè)進(jìn)行管理，可以賦予企業(yè)更強(qiáng)生命力和活力，提高企業(yè)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力。國有企業(yè)要改變以前被動經(jīng)營的陳舊思路和理念，化被動為主動，占領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢下的高點(diǎn)，突破體制機(jī)制的局限性，確立市場內(nèi)部主體控制地位。國有企業(yè)改革的深化同時(shí)要擺脫束縛，推動政企分開、政資分開，借助混合優(yōu)勢讓市場自我調(diào)節(jié)、自由說話。政府也應(yīng)當(dāng)逐步退出市場、轉(zhuǎn)化職能、簡政放權(quán)，減少對企業(yè)的行政干預(yù)，國有企業(yè)自負(fù)盈虧，政府不再對其進(jìn)行兜底。

混合所有制企業(yè)運(yùn)行效率的本質(zhì)在于制度的建設(shè)，也就是建設(shè)法人治理結(jié)構(gòu)。對于一個完善的法人治理結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)具有定位清晰、權(quán)責(zé)對等的股東(大)會、董事會、經(jīng)理層、黨組織和監(jiān)事會等，機(jī)構(gòu)間要能夠協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、高效制衡，在執(zhí)行決定政策時(shí)要按章行權(quán)，做到有法可依、有據(jù)可循。

解決市場化治理機(jī)制和決策機(jī)制是混改的核心，混改企業(yè)的公司章程要在合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行制定，保護(hù)公司章程的權(quán)威性和穩(wěn)定性，無論如何不能突破公司章程的底線�，F(xiàn)代企業(yè)制度體系其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：股東會的權(quán)利地位、健全的監(jiān)管方式、將出資人的具體職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)描述;董事會作為組織決策中心地位，要明確董事會的職權(quán)所在;作為授權(quán)管理的經(jīng)理層，要維護(hù)經(jīng)營的自主權(quán)，充分對員工進(jìn)行及時(shí)有效的管理;監(jiān)事會則要發(fā)揮監(jiān)督作用，將問責(zé)機(jī)制的優(yōu)勢充分展現(xiàn)。

現(xiàn)代公司制度的特點(diǎn)在于董事會的中心位置不能改變，混改企業(yè)也應(yīng)當(dāng)注意到這一點(diǎn)，在改革過程中以建立健全董事會制度為核心任務(wù)。在完善運(yùn)行機(jī)制中,需要重點(diǎn)保證其獨(dú)立性，董事會對于企業(yè)內(nèi)部的意見可以獨(dú)立公正發(fā)表，董事會制度的建設(shè)要進(jìn)行分層管理，獨(dú)立董事、外部董事和內(nèi)部董事之間不能有重疊和交集，對于公司而言獨(dú)立董事與公司的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，幾乎不受內(nèi)部董事影響，相對的公正性也更強(qiáng)，有效地保護(hù)了董事會的集體決策和股東權(quán)益，以克服“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。董事會成員也應(yīng)當(dāng)有一定的條件限定，比如是否為行業(yè)內(nèi)的專業(yè)人士、是否知曉市場與政策等等。最后，責(zé)任制度的完善。公司對于董事會發(fā)揮的作用需求主要存在于董事對公司的忠誠度和董事的熟練度，因此董事的勤勉謹(jǐn)慎、責(zé)任心以及建立、落實(shí)責(zé)任制度，就成為董事會需要著重考慮的現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)需求。

2、改進(jìn)用人機(jī)制與推進(jìn)員工持股

對于企業(yè)而言最基本的組成單位是人，混改過程中影響最大的因素也是人�；旄闹行枰�進(jìn)行選聘職業(yè)經(jīng)理人的市場化，聘用高級的經(jīng)營管理人才，他們是企業(yè)中關(guān)鍵少數(shù)。企業(yè)核心骨干和技術(shù)專家，提高了企業(yè)的核心技術(shù)水平。通過加大國企職業(yè)經(jīng)理人機(jī)制的推廣實(shí)施，能夠部分解決關(guān)鍵崗位高端人才進(jìn)的問題以及國企員工隊(duì)伍的淘汰機(jī)制問題。只有是市場化的進(jìn)人，才能有效落實(shí)市場化的淘汰，進(jìn)而持續(xù)保持國企人才隊(duì)伍的良性持續(xù)優(yōu)化。由此，通過市場化選人用人制度授權(quán)改革，有效實(shí)現(xiàn)國企人才隊(duì)伍合理的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)而保障混改國企能力持續(xù)改善并提升。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體”。由此可以看出，在國有企業(yè)混改后股權(quán)可以形成國有資本、民營資本和員工持股的新結(jié)構(gòu)，企業(yè)的效益與員工的利益捆綁，激發(fā)了企業(yè)的深層活力，市場對企業(yè)的調(diào)控作用更為顯著，科學(xué)可持續(xù)地發(fā)展了法人治理的結(jié)構(gòu)，在各股權(quán)間，形成了互相制約和市場經(jīng)營以及管理的新機(jī)制。

國有企業(yè)在推進(jìn)混改過程中，在員工持股方面要進(jìn)行積極的探索和完善，維護(hù)員工利益，在遵循合法、公開、透明的前提下根據(jù)崗位來確定股權(quán)，將員工利益與企業(yè)發(fā)展綁定，員工的持股可以在一定范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，對員工持股的權(quán)利必須嚴(yán)格保護(hù)，對企業(yè)實(shí)施有效監(jiān)督。同時(shí)在企業(yè)內(nèi)部由市場來決定勞動人事分配，從各種復(fù)雜關(guān)系中跳脫出來，建立平衡員工和企業(yè)的業(yè)績考核評價(jià)體系。

目前混改國企最關(guān)心的問題是員工中長期激勵機(jī)制，國企混改方案設(shè)計(jì)實(shí)施必須同步考慮并推動激勵機(jī)制改革。短期激勵方面，要積極推動授權(quán)機(jī)制下的工效掛鉤的市場化薪酬制度改革;中長期激勵方面，要積極推動員工持股計(jì)劃或股權(quán)激勵機(jī)制，或超額利益分享機(jī)制、跟投機(jī)制的突破創(chuàng)新。員工的持股范圍、入股價(jià)格、持股方式和比例以及出資形式等都要進(jìn)行書面記錄，日后有據(jù)可循，按照增量引入、利益捆綁、以崗定股、動態(tài)調(diào)整開展員工持股改革試點(diǎn)。培養(yǎng)骨干員工的企業(yè)責(zé)任感，讓員工自發(fā)地認(rèn)為與企業(yè)是同呼吸共命運(yùn)的整體，激發(fā)企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力。形成連股連心連利模式，有利于留住人才和招引人才，最大程度釋放人才紅利，通過股權(quán)激勵，形成資本所有者和勞動者的命運(yùn)共同體。

(三)持續(xù)完善保障體系——“強(qiáng)保障”

1、產(chǎn)權(quán)保護(hù)的加強(qiáng)

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，具有激勵和約束經(jīng)濟(jì)主體、優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)利益關(guān)系等重要功能。產(chǎn)權(quán)主體的利益通常在產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中得以實(shí)現(xiàn)，而產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定、運(yùn)營、保護(hù)的一系列體制安排，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。混合所有制改革允許各類資本交叉持股、相互融合，允許員工持股，對平等保護(hù)出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益提出了嚴(yán)格要求。具體來講，需要重點(diǎn)做好以下工作：

首先，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。以平等保護(hù)為核心原則，完善促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，進(jìn)一步健全國有、集體和非公有產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)， 健全嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)占有、使用、收益、處分等完整保護(hù)制度。切實(shí)加強(qiáng)保護(hù)國有資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。切實(shí)加強(qiáng)保護(hù)集體資產(chǎn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，切實(shí)保障農(nóng)戶充分享有土地承包權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)及宅基地使用權(quán)。切實(shí)加強(qiáng)保護(hù)非公有產(chǎn)權(quán)，完善保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)法律制度，清理不利于私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法規(guī)政策，確保個人和非公企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

其次，嚴(yán)格平等保護(hù)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，不僅要保護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)不被擠占，防止國有資產(chǎn)流失，同時(shí)也要加強(qiáng)對非公有制經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益的司法保護(hù)，特別是在非公有制經(jīng)濟(jì)主體與公有制經(jīng)濟(jì)主體發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，要樹立公平公正執(zhí)法、司法觀念，不得歧視非公有制經(jīng)濟(jì)主體。改革要依法依規(guī)、嚴(yán)格程序、公開公正，尊重市場選擇，切實(shí)平等保護(hù)混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，防止混合所有制改革中的拉郎配，要把出資人的合法權(quán)益作為企業(yè)利益的核心。實(shí)現(xiàn)混合所有制企業(yè)所有出資人依出資比例和公司章程規(guī)定分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享權(quán)益，即“同股同權(quán)”。提升民營企業(yè)的法人治理水平以適應(yīng)混合所有制改革，對于民營企業(yè)入股國有企業(yè)的新股東權(quán)益，要予以充分保障。

2、多層次資本市場的健全

建立健全場外交易市場，完善多元化金融產(chǎn)品交易機(jī)制是混合所有制企業(yè)成立和發(fā)展的重要支撐，是我國資本市場發(fā)展的趨勢，完善的資本市場由場內(nèi)和場外交易市場共同構(gòu)成。當(dāng)前我國因?yàn)橐?guī)模與資質(zhì)不符而無法上市的公司較多，非上市公司的股權(quán)交易需求旺盛，而我國的場外交易市場還存在制度不完善、市場效率不高、交易不活躍、融資困難等一些問題。因此，健全場外交易市場，完善多元化金融產(chǎn)品交易機(jī)制，是當(dāng)前資本市場建設(shè)的重要任務(wù)。具體來講，需要重點(diǎn)做好以下工作：

首先，盡快統(tǒng)一規(guī)范交易規(guī)則。要盡快制定統(tǒng)一且覆蓋不同層級場外市場的完整交易規(guī)則，主要包括以下三類，一是關(guān)于市場準(zhǔn)入的規(guī)則，包括掛牌公司準(zhǔn)入、投資者準(zhǔn)入、做市商準(zhǔn)入、保薦人準(zhǔn)入、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等方面的規(guī)則;二是關(guān)于市場主體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)則;三是規(guī)范和監(jiān)管交易行為和交易流程的規(guī)則。當(dāng)前，針對做市商、保薦人、投資人、專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，實(shí)踐要求盡快統(tǒng)一規(guī)范《注冊管理辦法》《登記托管辦法》以及《資金清算管理辦法》。針對市場交易流程管理，實(shí)踐要求盡快統(tǒng)一規(guī)范《專業(yè)中介機(jī)構(gòu)注冊指引》《盡職調(diào)查指引》《年度報(bào)告指引》等相關(guān)可操作性文件。

其次，完善場外交易市場監(jiān)管制度。盡快完善相關(guān)的監(jiān)管制度特別是要建立健全針對做市商的成交報(bào)告制度、報(bào)價(jià)監(jiān)管制度、賣空交易監(jiān)管制度、交易信息披露制度等，構(gòu)建有效的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)屬地化、專業(yè)化監(jiān)管，為場外交易市場的健康發(fā)展保駕護(hù)航。

最后，完善多元化金融產(chǎn)品交易機(jī)制。建立健全股權(quán)、債權(quán)、物權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)及信托、融資租賃、產(chǎn)業(yè)投資基金等金融產(chǎn)品交易平臺，提高市場價(jià)值發(fā)現(xiàn)和價(jià)格形成的能力。完善公開、透明的統(tǒng)一報(bào)價(jià)機(jī)制。完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制， 保證資產(chǎn)所有者的利益不受侵犯。努力推進(jìn)技術(shù)系統(tǒng)整合，確保不同類型的產(chǎn)品之間能夠自由交易，加強(qiáng)互聯(lián)互通和大數(shù)據(jù)監(jiān)管，降低市場風(fēng)險(xiǎn)。

三、混合所有制改革的關(guān)鍵和難點(diǎn)

(一)如何把握對混改企業(yè)監(jiān)管適度的問題

企力爭擺脫“一放就亂，一管就死”的頑疾。積極穩(wěn)妥推進(jìn)混改，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管方式，加快形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，給微觀主體要授權(quán)放權(quán)，同時(shí)也要適度監(jiān)管，改革的落腳點(diǎn)要放在如何增強(qiáng)企業(yè)的活力，而企業(yè)的活力就在于釋放員工的活力。適度放權(quán)，將權(quán)力授予經(jīng)理層面，減少人為干預(yù)，以企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)為依據(jù)，以管資本為主，要在企業(yè)集團(tuán)的整體管控改革配套與混合所有制企業(yè)改革同步進(jìn)行�；旄钠髽I(yè)需要獨(dú)立性較強(qiáng)的董事會決策，國有企業(yè)股東單位將一定程度上的經(jīng)營決策權(quán)限充分授予混改企業(yè)的董事會和經(jīng)理層，允許混改企業(yè)根據(jù)市場化的要求主動創(chuàng)新和突破。

(二)文化融合、價(jià)值觀、經(jīng)營觀的沖突問題

在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)過程中，也要注意需要重視文化融合，防止企業(yè)因文化差異和經(jīng)營理念的不同而產(chǎn)生不必要的矛盾和誤解，避免國企的行政化和機(jī)關(guān)化進(jìn)入混改企業(yè)中，同時(shí)民營企業(yè)常見的家族化經(jīng)營和一人獨(dú)大的情況也要避免，單一的傳統(tǒng)國企管理和民企管理也已經(jīng)不適用于混改企業(yè)中。一般而言，國企和民企在運(yùn)營過程中存在較大差異，國企經(jīng)營中注重規(guī)則、流程、監(jiān)管，注重政治觀，民企以績效第一，秉持經(jīng)理人觀。因此二者的結(jié)合在經(jīng)營模式、理念、目標(biāo)上都會有所不同，公司治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整就顯得非常必要�；旄牟粌H“混資本”，還形成了資合人合的新模式，形成了國有體制和民營機(jī)制的全新模式，員工的動力和活力被激發(fā)，對于事業(yè)的創(chuàng)造力和創(chuàng)新能力也加強(qiáng)。

(三)混改定價(jià)與交易規(guī)范問題

國企混改當(dāng)中最為關(guān)鍵和敏感的部分，是國有股權(quán)進(jìn)行增資或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，所進(jìn)行的企業(yè)股權(quán)價(jià)值確認(rèn)，以及股權(quán)交易過程。對于國有企業(yè)而言，應(yīng)當(dāng)審計(jì)和評估股權(quán)交易的內(nèi)容和過程，對于混改的審計(jì)和評估應(yīng)當(dāng)對中介機(jī)構(gòu)提出一定的資質(zhì)要求，指出審計(jì)和評估基準(zhǔn)日確定的原則，以及基準(zhǔn)日后發(fā)生重要變更事項(xiàng)的處理原則。根據(jù)現(xiàn)行國有資產(chǎn)交易管理政策，絕大多數(shù)混改股權(quán)的交易過程，都需要通過國有股權(quán)交易場所進(jìn)行。選擇產(chǎn)權(quán)的交易機(jī)構(gòu)、內(nèi)部信息披露、遴選投資人和交易價(jià)格等進(jìn)場交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)以公開、公正、公平的原則來進(jìn)行。

(四)中央和地方的混改關(guān)系

以馬克思主義哲學(xué)辯證唯物論為指導(dǎo)，用發(fā)展的眼光看待國有企業(yè)混合所有制改革問題，認(rèn)清量變與質(zhì)變的實(shí)質(zhì)，有步驟地實(shí)現(xiàn)國企混改目標(biāo)。充分認(rèn)識地方國企混改探索創(chuàng)新對中央混改政策的實(shí)踐意義，樹立系統(tǒng)思維妥善處理全局與局部關(guān)系，頂層設(shè)計(jì)和基層探索是當(dāng)前國企混合改革的發(fā)力點(diǎn)，頂層設(shè)計(jì)要從全局角度出發(fā)，前瞻性要強(qiáng)，防止方向性錯誤，但由于改革的復(fù)雜性、矛盾性，頂層設(shè)計(jì)在改革中會遇到瓶頸，這時(shí)地方國企改革就要發(fā)揮探索創(chuàng)新精神，在區(qū)域內(nèi)先行先試，獲得突破性進(jìn)展，從而豐富和支撐頂層設(shè)計(jì)。

四、山西國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)調(diào)整與混合所有制改革例證

(一)山西省國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

目前山西省共有滬深兩市A股上市公司38家，其中國有控股的有19家，分別為西山煤電、太鋼不銹、太化股份、山西焦化、通寶能源、南風(fēng)化工、大同煤業(yè)、山西汾酒、陽泉煤業(yè)、漳澤電力、山西證券、潞安環(huán)能、太原重工、蘭花科創(chuàng)、國新能源、陽煤化工、ST煤氣、ST山煤、ST三維。半數(shù)省屬國企尚未打通對接資本市場通道，上市公司市值普遍不高，上市以來再融資平均不到2次，部分上市公司存在潛在退市風(fēng)險(xiǎn)。截至2019年三季度末，省屬國企資產(chǎn)證券化率僅為17.65%。

資產(chǎn)負(fù)債率主要體現(xiàn)了企業(yè)的總資產(chǎn)中的舉債部分，這是衡量公司償還能力的標(biāo)準(zhǔn)，還反映出公司需要融資發(fā)展自身的情況。目前山西省國有上市公司的資產(chǎn)負(fù)債率較高，大部分企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率處于60%以上的狀態(tài)，這些企業(yè)占總國有上市企業(yè)總數(shù)的60%以上，越來越多的國有企業(yè)呈現(xiàn)出短期融資高負(fù)債狀況，這種狀態(tài)企業(yè)的流動負(fù)債較高，普遍超過75%;而中長期負(fù)債率又偏低，長期處在35%以下的水平。反映出山西省國有上市公司整體都存在經(jīng)營狀況異常的情況。

從國有上市企業(yè)股權(quán)集中情況來看，山西省國有上市公司中的第一大股東持股比例一直處在46%左右，目前呈現(xiàn)微弱的下降狀態(tài)，這些企業(yè)中山西汾酒股權(quán)集中情況最強(qiáng)，其第一大股東持股比例一直超過69.97%，山西焦化股權(quán)集中情況最弱，從山西省整體國有上市企業(yè)的股份情況上看，其大部分股權(quán)是國家所有。從股東之間的股權(quán)均衡來看，其衡度水平一直保持在0.3左右，這是很低的水平，說明第二到第五股東整體的股權(quán)對于第一大股東的影響非常小，這也說明國有企業(yè)的決策通常由第一大股東制定完成，其他股東不具備決策能力，他們的利益分配也會較低。國有上市企業(yè)的第一大股東是國家法人，國家控制企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)情況和決策模式，在這種股權(quán)高度集中的資本運(yùn)行下，國有資本占有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，其他股東的利益也很難得到保證，這不利于企業(yè)長遠(yuǎn)的綜合發(fā)展。

為了能夠更準(zhǔn)確地分析企業(yè)的盈利能力，本文采用山西省A股上市的11家非國有企業(yè)的數(shù)據(jù)，將這些數(shù)據(jù)與之前選取的國有企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，這11家非國有企業(yè)包括振東制藥、永泰能源、永東股份、英洛華、亞寶藥業(yè)、同德化工、仟源醫(yī)藥、美錦能源、跨境通、東杰智能、當(dāng)代東方。

采用凈資產(chǎn)收益率指標(biāo)的考察方式對國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間的盈利能力和資本運(yùn)用進(jìn)行效率分析。得出結(jié)論是非國有企業(yè)與國有企業(yè)的資產(chǎn)收益率走向趨勢基本一致，兩種企業(yè)都受到市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響。非國有企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率平均較高于國有企業(yè)，但是銀行對于國有企業(yè)的借款利率相對更低，其融資能力更強(qiáng)，國有企業(yè)可以獲得國家的稅收優(yōu)惠政策更多，從而反映出國有企業(yè)的資金運(yùn)用率普遍偏低，因此山西省國有企業(yè)應(yīng)積極調(diào)整企業(yè)結(jié)構(gòu)，以便適應(yīng)市場的需求。

(二)山西國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)層面存在的問題

根據(jù)以上情況分析，山西省國有企業(yè)在資本結(jié)構(gòu)方面存在的問題主要有：第一，國有企業(yè)的負(fù)債結(jié)構(gòu)較差，資產(chǎn)負(fù)債率過高且流動負(fù)債比例很大，企業(yè)隨時(shí)需要償還巨大債務(wù)，企業(yè)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)非常高，不利于投資者投資和企業(yè)融資。第二，國有企業(yè)的股權(quán)大多是國有集中制度，國有上市企業(yè)的第一大股東是國家法人，公司的領(lǐng)導(dǎo)層多為公職人員，他們是國家與企業(yè)之間的橋梁，在行使對公司的管理權(quán)時(shí)會存在一些代理決策的情況，這會產(chǎn)生企業(yè)經(jīng)營者和其他所有者在政策上的矛盾，可能會造成企業(yè)管理者獨(dú)大，產(chǎn)生職務(wù)侵權(quán)不受監(jiān)督的狀況。第三，國有企業(yè)普遍存在運(yùn)營效率低下的情況，國有企業(yè)擁有國家大量的資金支持，因此在經(jīng)營上沒有很強(qiáng)的危機(jī)意識，部分國有企業(yè)管理者在企業(yè)經(jīng)營和政績面前選擇后者，對企業(yè)本身的投資價(jià)值不夠重視，造成了企業(yè)資金的低效運(yùn)轉(zhuǎn)。這些都是造成國有企業(yè)面臨經(jīng)營困難的主要原因，使其在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下面臨被淘汰風(fēng)險(xiǎn)。

(三)山西國企混改的關(guān)鍵突破

山西的此次改革明確了市場化、法治化的改革取向，鞏固了“根上改、制上破、治上立”改革原則，推動國資國企改革實(shí)現(xiàn)重大突破和根本突破，做優(yōu)做強(qiáng)國有資本，促進(jìn)省屬企業(yè)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。2019年山西國企混改以“雙百企業(yè)”改革為抓手，首次明確要求太鋼、太重、文旅、汾酒、建投、中條山、大地、云時(shí)代等8戶企業(yè)在集團(tuán)公司層面開展混改試點(diǎn)，太重、文旅、大地等三戶企業(yè)首次列入全國國企混改試點(diǎn)名單。汾酒集團(tuán)整體上市已于年底完成，核心資產(chǎn)已基本完成注入;山西建投集團(tuán)與央企中國中鐵簽訂股權(quán)合作框架協(xié)議，擬出讓51%的控股權(quán)，引資額將達(dá)到70億元左右;其他6戶省屬企業(yè)也正加速與各相關(guān)戰(zhàn)投、財(cái)投、金融機(jī)構(gòu)等進(jìn)行積極洽談和對接，大地控股旗下大地國際在港交所成功掛牌上市。

2020年省屬企業(yè)改革繼續(xù)持續(xù)攻堅(jiān)，轉(zhuǎn)型目標(biāo)是資產(chǎn)負(fù)債率同比下降1個百分點(diǎn);“騰籠換鳥”凈回籠資金100億元;盤活、處置停緩建項(xiàng)目50個以上，盤活、止損沉淀資金100億元以上;貿(mào)易收入規(guī)模壓降15%，貿(mào)易收入占營業(yè)收入比重同比下降5個百分點(diǎn);推進(jìn)1-2戶省屬企業(yè)集團(tuán)混改;推動75%以上的國有資本集聚到基礎(chǔ)性領(lǐng)域和優(yōu)勢行業(yè)。截至2020年9月，省屬國企涉改資產(chǎn)總額2.6萬億元，“騰籠換鳥”上報(bào)項(xiàng)目158個，涉及凈資產(chǎn)2295億元，已交易項(xiàng)目回籠資金81.2億元。煤炭企業(yè)數(shù)量從7家調(diào)整至1家煤企和1家能源集團(tuán)，其他涉改產(chǎn)業(yè)涵蓋了焦煤、動力煤、鋼鐵、化工、信息、新材料、文旅、體育等14個領(lǐng)域，從“一煤獨(dú)大”到“八柱擎天”。

(四)山西國企混改的主要做法和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1、山西混改的主要做法

2016年，山西省開始了大刀闊斧的國企改革，著力從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。2017年為了深化山西的國有企業(yè)改革，加快經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，山西省人民政府出臺了若干政策意見，例如《關(guān)于深化國企國資改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于省屬國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見》《山西省國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》等，當(dāng)年組建了山西國有資本投資運(yùn)營公司。

2017年12月山西啟動“騰籠換鳥”工程，拉開國企混改大幕。目的是要解決山西“一煤獨(dú)大”“一股獨(dú)大”和創(chuàng)新性不足的矛盾，以山西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有資本布局優(yōu)化以及省屬企業(yè)專業(yè)化重組為基礎(chǔ)和前提展開。通過“騰籠換鳥”方式轉(zhuǎn)讓部分國有股權(quán)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓收益，提高新舊動能轉(zhuǎn)換速度，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和財(cái)務(wù)投資者，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有資本布局優(yōu)化，為山西的經(jīng)濟(jì)和市場轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展而蓄力。“騰籠換鳥”項(xiàng)目由此提出，旨在推動山西國有能源企業(yè)加速轉(zhuǎn)型發(fā)展，山西焦煤集團(tuán)、陽煤集團(tuán)、晉煤集團(tuán)、潞安集團(tuán)和晉能集團(tuán)等旗下的相關(guān)資產(chǎn)都進(jìn)行了全部或部分股權(quán)的出讓，第一批12個“騰籠換鳥”項(xiàng)目是山西省委、省政府為深化國企國資改革，優(yōu)化山西國有經(jīng)濟(jì)布局，推動國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，作出的重要安排部署，也是山西國企混改的序幕正式拉開的標(biāo)志性事件。這批擬轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目涉及煤炭開采、洗選加工、焦炭、煤化工、煤層氣、電力企業(yè)的投資和管理等領(lǐng)域，其集中性的問題主要體現(xiàn)在盡管煤炭市場有所復(fù)蘇，但煤炭企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率不降反升，居高不下的負(fù)債率導(dǎo)致山西煤企社會成本高，社會成本轉(zhuǎn)移困難，總體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重等問題。在前一批“騰籠換鳥”項(xiàng)目斬獲成功后，第二批企業(yè)名單也于次年啟動實(shí)施，涉及的項(xiàng)目和資產(chǎn)規(guī)模分別達(dá)到41個和700億元。

2018年，省國資要求各國資集團(tuán)要開展一主三副目錄的梳理，確保國企集團(tuán)按照確認(rèn)、突出主業(yè)以及突出事業(yè)的“一主三輔”原則進(jìn)行，混改后的企業(yè)要將發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略定位確定，實(shí)業(yè)和主業(yè)中集中各類生產(chǎn)要素，提高企業(yè)的競爭力、盈利情況和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。以行業(yè)特征和企業(yè)實(shí)際情況對股權(quán)的比例調(diào)整，利用上市公司平臺引入戰(zhàn)略投資者，使其實(shí)現(xiàn)對一主三輔目錄的真正實(shí)現(xiàn)，在解決對國有股東一股獨(dú)大的同時(shí)，對傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新和調(diào)整。省國資委此前已出臺多項(xiàng)重要舉措，其中包括實(shí)行“一企一策”實(shí)施經(jīng)營目標(biāo)考核、發(fā)布《山西省國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》《關(guān)于省屬企業(yè)功能界定和分類的指導(dǎo)意見》等內(nèi)容，可謂全力加快山西省國資監(jiān)管體制從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，山西國資改革的多種混改方式包括新設(shè)參股、增資擴(kuò)股和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等，賬面凈值超過了340億，與108個項(xiàng)目息息相關(guān)，這一舉措標(biāo)志著山西國資改革深水區(qū)的到來。

2019年，在以習(xí)近平同志為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨中央的指示和關(guān)懷下，山西國企的改革不斷提速�！�2019年國資國企改革行動方案》和《省屬企業(yè)混合所有制改革操作指引》為國企改革提供了目標(biāo)和前進(jìn)方向。改變山西傳統(tǒng)國有能源企業(yè)的束縛，加大混改力度，完善混改國資管理體系，對于混改企業(yè)加強(qiáng)黨建，激發(fā)市場的深層潛力和活力，轉(zhuǎn)變以能源為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展。推動國有企業(yè)的資本配置效率，讓國有資產(chǎn)保值增值，在戰(zhàn)略性和關(guān)鍵性領(lǐng)域不放松，抓住機(jī)遇，順勢而上，通過專業(yè)化兼并重組減少過剩產(chǎn)能行業(yè)的企業(yè)，整合企業(yè)資源和產(chǎn)業(yè)鏈，不斷促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級�！斗桨浮芳啊吨敢�》也明確提出混改率當(dāng)年力爭上升到75%，2020年達(dá)到80%。

2、山西混改的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

山西省過去的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)太過固化，一煤獨(dú)大、一股獨(dú)大現(xiàn)象嚴(yán)重，傳統(tǒng)的能源企業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長的動力，例如煤炭及煤炭相關(guān)的焦炭、冶金、電力等。產(chǎn)能無序擴(kuò)張，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)固化已不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也使得山西經(jīng)濟(jì)增速逐年下降。本輪供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以來，山西省尋求轉(zhuǎn)型升級，積極發(fā)掘經(jīng)濟(jì)中的新增長點(diǎn)，尋找戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步得到優(yōu)化。充分發(fā)揮了山西省內(nèi)國資體量大的優(yōu)勢，在推動國企混合所有制的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的擴(kuò)展，優(yōu)化國有資產(chǎn)配置，從而帶動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，持續(xù)實(shí)現(xiàn)煤與非煤產(chǎn)業(yè)持續(xù)的“結(jié)構(gòu)反轉(zhuǎn)”。

山西國企混改緊緊抓住國資國企改革發(fā)展的重大機(jī)遇，充分發(fā)揮管資本的“市場之手”作用，通過國有資本“進(jìn)退流轉(zhuǎn)保”，強(qiáng)化專業(yè)化、市場化、法治化、穿透式監(jiān)管。進(jìn)，就是通過市場化運(yùn)作，布局新興產(chǎn)業(yè)，支持、撬動山西經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。退，就是以市場化、法治化方式，有序退出不具有發(fā)展前景的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、過剩落后產(chǎn)能和低效無效資產(chǎn)。流，就是統(tǒng)籌推進(jìn)國有企業(yè)專業(yè)化重組改制，加快混合所有制改革，以市場化方式，促進(jìn)國有資本有序流動。轉(zhuǎn)，就是依托多層次資本市場，加快并購重組，提高國有資產(chǎn)資本化和證券化水平。保，就是運(yùn)用多種金融工具和資本運(yùn)作手段，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，確保不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，確保國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，確保國有資產(chǎn)保值增值。

山西國企混改過程中，重點(diǎn)做到了九個聚焦：聚焦保值增值，全力實(shí)現(xiàn)混改企業(yè)效益穩(wěn)增長;聚焦深度轉(zhuǎn)型，全力實(shí)現(xiàn)改革新突破;聚焦“一企一策”，全面體現(xiàn)混改企業(yè)考核新導(dǎo)向;聚焦“六定”改革，促進(jìn)企業(yè)治理現(xiàn)代化;聚焦項(xiàng)目投資，全力提升“進(jìn)”的質(zhì)效;聚焦“騰籠換鳥”，全力加大“退”的力度;聚焦專業(yè)化重組，全力強(qiáng)化“流”的統(tǒng)籌;聚焦資本運(yùn)作，全力創(chuàng)新“轉(zhuǎn)”的方法;聚焦風(fēng)險(xiǎn)防控，全力堅(jiān)守“保”的底線。

山西的此輪國資國企改革，國務(wù)院國資委也給予了充分肯定和積極回復(fù)：一是同意建立央企和山西國企合作機(jī)制，建立溝通聯(lián)系機(jī)制;二是全力支持山西“騰籠換鳥”，支持央企與山西國企對接合作，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新、“走出去”等具體企業(yè)及合作項(xiàng)目上給予協(xié)調(diào);三是高度觀注山西國有資本投資運(yùn)營公司在全國范圍內(nèi)的模式創(chuàng)新，支持山西積極穩(wěn)步改革，總結(jié)經(jīng)驗(yàn);四是建議山西借鑒央企經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)設(shè)專項(xiàng)投資基金、科技創(chuàng)新基金、并購重組基金、混合所有制改革基金、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金，整合各類資本，從組建基金之初，就吸引各類資本，啟動混改，推進(jìn)山西國企轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動和國際化經(jīng)營。從國資監(jiān)管體制改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、持續(xù)推進(jìn)混合所有制改革，省屬國有企業(yè)改革的“山西路徑”最終落腳點(diǎn)是為了讓山西國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)“活起來”。要用好中央頂層設(shè)計(jì)的“尚方寶劍”，先行先試，蹄疾步穩(wěn)，為全國創(chuàng)造可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

五、國有企業(yè)混合所有制改革優(yōu)化路徑

(一)轉(zhuǎn)變政府職能創(chuàng)設(shè)良好改革環(huán)境

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，理順政企關(guān)系。有關(guān)國有企業(yè)的監(jiān)察治理單位務(wù)必理清政府和企業(yè)二者的關(guān)聯(lián)，不但要給予足夠的尊重以及表現(xiàn)出市場體制的關(guān)鍵性影響，還要更深層次地精簡政府機(jī)構(gòu)，把管理權(quán)下放，轉(zhuǎn)換監(jiān)察觀念，從管理企業(yè)過渡到管理資本。之前過度嚴(yán)格的治理企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式應(yīng)有所改善，轉(zhuǎn)變成比較活躍的管理國有資本的保值增值方式，政府需要提供給國有企業(yè)充足的混合所有制改革自主權(quán)，并通過這種手段使得企業(yè)能夠以單獨(dú)的市場主體地位在市場角逐中達(dá)成各種類型資本的有機(jī)融合，著重治理政府干涉過重以及監(jiān)察不到位的問題，而不單單是掌握混合所有制改革的主要方向以及政策支持，以優(yōu)越的市場環(huán)境和科學(xué)的政企關(guān)系為國有企業(yè)國有股最優(yōu)比例的形成創(chuàng)造條件。

第二，完善市場經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)不同類型資本的高效流動。完善市場經(jīng)濟(jì)體系，不但要堅(jiān)決市場的決策性地位，營造公平競爭的市場環(huán)境，而且要加速推動壟斷型行業(yè)革新，包括石油、電信、交通等方面，還要漸漸放松更大范圍的壟斷市場領(lǐng)域和業(yè)務(wù)，進(jìn)而推動國有企業(yè)和非國有企業(yè)的全面公平競爭。要想推動國有資本和非國有資本的有效流通，就一定要突破區(qū)域間內(nèi)部資源流通的行政阻礙和市場堡壘，要想在根本上達(dá)成政企分離，則需要更深層次地加強(qiáng)國有企業(yè)的自主性和競爭性，取消對國有企業(yè)不公平、不平衡的限制。一方面要為非國有資本加入市場給予，這需要強(qiáng)化行政審核機(jī)制，嚴(yán)格掌控合法關(guān)、合理關(guān)和監(jiān)督關(guān)， 準(zhǔn)備好對非國有企業(yè)的市場人才服務(wù)。另一方面要為國有企業(yè)勞動力的高效變動營造優(yōu)質(zhì)的市場環(huán)境，這需要健全勞動力市場，突破限制勞動力靈活流通的行政性和市場性阻礙，提供高效的軟硬件配套設(shè)備。

第三，轉(zhuǎn)換思想理念，樹立正確觀念。對混合所有制改革成效最有作用的關(guān)鍵元素是國有股最優(yōu)比例，更重要的是在踐行中推動國有和非國有兩種資本的有機(jī)聯(lián)合。經(jīng)歷長時(shí)間的進(jìn)步，我國的私有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)步到特定的高度，它們既有實(shí)力也有意向加入國有企業(yè)革新，要果斷拋棄以前對非國有經(jīng)濟(jì)和企業(yè)的歧視性觀點(diǎn)。一方面政府職能單位務(wù)必真實(shí)了解并看重我國非公經(jīng)濟(jì)在國有經(jīng)濟(jì)混合所有制改革中的關(guān)鍵性，提供給其公平公正的市場地位和機(jī)遇。另一方面，為了使得企業(yè)用真實(shí)自主的市場主導(dǎo)地位在市場競爭里完成各種類型資本的有機(jī)融合，政府需要提供給國有企業(yè)充足的混合所有制改革自主權(quán)。

第四，盡快解決國有企業(yè)歷史遺留問題，減輕國有企業(yè)改革負(fù)擔(dān)。對于改革相對滯后地區(qū)的國有企業(yè)而言，解決歷史遺留問題必須依靠政府實(shí)質(zhì)性的舉措與有效的配套政策，為其國有企業(yè)混合所有制改革和國有股比例的優(yōu)化創(chuàng)造條件。其中主要包括：進(jìn)一步完善社會保障體系，保障國有企業(yè)離退休、下崗人員的生活，為國有企業(yè)剝離辦社會職能奠定良好的社會保障;進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)歷史欠稅豁免政策的實(shí)施，要健全政策實(shí)施機(jī)制，減少豁免政策實(shí)施的交易成本及時(shí)間成本;對破產(chǎn)的國有企業(yè)進(jìn)行更為有效的援助，規(guī)范破產(chǎn)程序，保障受損利益主體的妥善安置與社會穩(wěn)定;對廠辦大集體問題，要總結(jié)已有政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在現(xiàn)有政策切實(shí)落實(shí)的基礎(chǔ)上，合理分配中央、地方、企業(yè)三者之間在廠辦大集體改革成本中的承擔(dān)比重，中央要加大財(cái)政支持，提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的承擔(dān)比重等。

(二)積極穩(wěn)妥推進(jìn)國企混合所有制改革

第一，國有企業(yè)混合所有制改革要因地制宜。國有企業(yè)混合所有制改革絕對不能“一刀切”，要在動態(tài)中把握國有股最優(yōu)比例，各地區(qū)要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央要求，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)可操作性強(qiáng)的具體改革方案，引導(dǎo)國有企業(yè)在混合所有制變革中進(jìn)行穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)改革的合法性、合理性和可持續(xù)性。不同的地區(qū)、不同的企業(yè)擁有各自的特點(diǎn)，要根據(jù)自身情況進(jìn)行改革，在實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)股份比例的革新中要堅(jiān)持“一企一策”的政策。在競爭激烈的地方，政府要通過開放性政策促進(jìn)其發(fā)展，要以保障國有資本的保值和增值為目的來開展工作，不但可以實(shí)現(xiàn)國有控股形式，還可以實(shí)現(xiàn)國有參股形式。在重要的部門和行業(yè)中，特別是公共服務(wù)方面，要保持國有控股地位的原則，并根據(jù)市場的環(huán)境、資本的效率、不同資本的影響因素等調(diào)節(jié)國有比例。身處“新常態(tài)”的環(huán)境中，在部分能耗高、產(chǎn)值低的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)混合制改革要極為謹(jǐn)慎，要將國有資本集中在新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中，并在這些領(lǐng)域大力發(fā)展非國有資本的改革，通過國有企業(yè)的橋梁作用，可以促進(jìn)非國有資本在重要行業(yè)、生態(tài)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、科研技術(shù)等方面大力發(fā)展，進(jìn)而優(yōu)化國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第二，在保障社會穩(wěn)定的前提下，積極發(fā)展革新。在混合所有制的革新過程中，政府要將社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性作為首要目標(biāo)，要同時(shí)注重公平和效率的原則，要對政策的范圍進(jìn)行明確劃分，要讓企業(yè)職工對革新進(jìn)程有所了解和參與，特別是在涉及職工利益的方面要做好相應(yīng)的評估工作，所有涉及的方案都要經(jīng)過職工代表大會的表決和審議，并結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行靈活操作。除此之外，各級政府要開展相關(guān)的調(diào)研工作，根據(jù)不同地區(qū)設(shè)計(jì)不同的革新方案，始終貫徹“一企一策”的政策，政府可以通過混合所有制提高效率低下、人員冗長的機(jī)構(gòu)的效率，針對部分革新條件不成熟的企業(yè)，強(qiáng)行進(jìn)行改革會引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和造成社會不穩(wěn)定，為此需要謹(jǐn)慎考慮，不能為了完成革新目標(biāo)而進(jìn)行強(qiáng)行改革。

第三，革新進(jìn)程講求有序性，要避免從眾性。在2014年的政府工作報(bào)告中明確提出，“國有企業(yè)的混合所有制改革要有序進(jìn)行，要積極引導(dǎo)和規(guī)范非國有資本的參與”，這對之前“積極發(fā)展混合所有制”的政策進(jìn)行了調(diào)整。這一舉措說明政府意識到不同區(qū)域、不同行業(yè)在改革中存在的“一哄而上”“一混就靈”等不良現(xiàn)象。針對這種情況政府在國有企業(yè)混合所有制改革中要更加謹(jǐn)慎，要通過更加詳細(xì)、有效的指導(dǎo)思想積極引導(dǎo)不同行業(yè)進(jìn)行正確改革，以保障不同區(qū)域、不同行業(yè)在國有企業(yè)混合所有制的改革中的有序發(fā)展。

第四，審慎地對待改革，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革時(shí)，要充分考慮市場環(huán)境、企業(yè)類型等因素，不可盲目地降低國有化水平。實(shí)際上，民營資本天然的逐利性及機(jī)會主義傾向會抵消私有化帶來的效率提高，過度的自由化與私有化反而會增加企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，國有企業(yè)混合所有制改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、社會關(guān)注度高，相關(guān)企業(yè)、部門和單位要高度重視， 精心組織，嚴(yán)守規(guī)范，明確責(zé)任，政府及相關(guān)職能部門要加強(qiáng)對國有企業(yè)混合所有制改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，做好把關(guān)定向、配套落實(shí)、審核批準(zhǔn)、糾偏提醒等工作。各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要及時(shí)跟蹤改革進(jìn)展，加強(qiáng)改革協(xié)調(diào)，評估改革成效，推廣改革經(jīng)驗(yàn)，重大問題及時(shí)報(bào)告。

本成果為中國企業(yè)改革發(fā)展優(yōu)秀成果2020(第四屆)

成果創(chuàng)造人：封毅(山西交控資本管理有限公司)

來源:中國企研

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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