深化混改請注意三個重要認識誤區(qū)

2021-05-14

國企改革三年行動，正在緊鑼密鼓進行。

國企混改整體部署，以“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提升效率”為核心目標，積極穩(wěn)妥進行深化，避免盲目性、避免一刀切、避免運動式、避免一混了之，成為新的指南、新的共識。

不過，在過去的一些日子里，我們也發(fā)現(xiàn)在“深化混改”的理解上，出現(xiàn)一些新聲音，產(chǎn)生一些新觀點，如果不及時進行辨析、識別，有可能對混改未來抉擇產(chǎn)生影響。

作為獨立第三方，我們認為有必要就此展開深入思考、積極探討，認真來寫一寫。

誤區(qū)一：國資混國資不算混改?

近日看到有觀點認為，一些央企和地方國企的混改項目引入了“央地合作”、“國資基金”等模式，因為投資者為國有資本股東，這樣的混改方式違反了混改必須和非公資本一起開展的基本原則，根本不是真混改。

國資混國資到底算不算混改?有沒有用?是不是作秀?

這類問題確實要說一說。

首先，一些專家人士對于混合所有制經(jīng)濟的概念理解，還不由自主的把關(guān)注點停留在“混”上，特別看重國有資本和非公資本的混合“婚姻”，堅信只有這樣的關(guān)系才是純正基因，才可能提高國企的效率、激發(fā)國企的活力。

我只能說，這種觀點，是因為專家們還沒有深入到國企實實在在的改革環(huán)境里，對混改的實操理解還停留在半空中。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是十八屆三中全會提出的要求，但是推動“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的國企現(xiàn)代企業(yè)制度，早在上世紀九十年代初期就開始了。

股份制作為國有經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式，已經(jīng)成為全國國企改革的基本方式，國企混改作為發(fā)展股份制的一種展開形式，豐富了國企股權(quán)改革的內(nèi)容，但并不是國企股權(quán)改革的全部。

從多年以前開始，混改這個概念的準確表述，就已經(jīng)修訂稱為“混改和股權(quán)多元化”。

這樣調(diào)整的目的，就是為了讓大家從“國有資本”和“非公資本”這樣的概念糾結(jié)當(dāng)中解脫出來，從股權(quán)多元化和股份制經(jīng)濟這個更大的范疇來思考國企改革的方式和效果。

所以，可以明確的說，國資與國資之間的股權(quán)交易，并不屬于狹義的所謂“混改”，但是百分百是國企股權(quán)多元化的內(nèi)容，也同樣是本輪混改和股權(quán)多元化積極推動的核心工作之一。

解決了概念混淆問題，我們再從源頭上追溯一下，為什么有的國企改革項目最后是國有資本來參與?為什么不找非公資本?

第一點，國企分類改革的政策要求如此。

混改的政策原則是，充分競爭的商業(yè)一類企業(yè)積極穩(wěn)妥推動混改，國有資本可參可控，具有國民經(jīng)濟四梁八柱作用的商業(yè)二類企業(yè)需要國有資本控股，鼓勵股權(quán)多元化，同時公益類項目原則是獨資，推動市場化的運作機制和項目投資主體多元化。

每家國有企業(yè)在混改時都要判斷衡量自己的實際分類屬性，如果是后兩類，那么引入國有資本是題中之意，而且是標準答案。

第二點，市場選擇投資者的結(jié)果如此。

我們所接觸的擬混改企業(yè)，在選擇哪一類投資者方面都沒有先天設(shè)限，用“國有”、“非國有”來排除某其中一類，或者有所謂“民資歧視”，只要是“高匹配度、高認同感、高協(xié)同度”的伙伴，都是歡迎的。

但是一些項目最終花落國有背景投資者或者國有基金，確實是市場選擇的結(jié)果而不是人為指定的結(jié)果。

從投資者角度來看，滿足“三高”條件的非公資本，在對國企投資回報預(yù)期和持股比例方面一般都有相對較高的要求，并非每個國有混改企業(yè)都能達到。

從國企股東角度來看，與國有背景的資本進行股權(quán)改革討論，在企業(yè)未來戰(zhàn)略發(fā)展、資源擴展、管控機制、監(jiān)管理念等核心問題上，能夠更容易形成共識。

這些都是事實。

所以，兩個方向的原因一起作用，就形成了一些混改項目最終由國有背景資本參與的結(jié)果。

混改企業(yè)股權(quán)交易，本身就是市場交易，如果這個過程是買賣雙方的市場行為，達到了雙方效用最大化，為什么我們非要在意買方的標簽?zāi)?

第三點，國有資本也是市場化資本。

混改的初衷，是通過民營企業(yè)的市場化機制來提升國企的效率。但是國企就沒有市場化機制嗎?

非也。

中國的國有企業(yè)通過30年股份制改革，很多都已經(jīng)成為股權(quán)多元化的集團企業(yè)，其中一部分的市場化機制改革相當(dāng)?shù)轿弧?/span>

舉個例子，上海綠地集團過去幾年在國內(nèi)混改領(lǐng)域里非常活躍，這家企業(yè)并不是簡單的民企或者國企，而是一家發(fā)源于上海市屬國有資本的混合所有制企業(yè)。

如果按照簡單的國有資本和非公資本邏輯來判斷，綠地集團參與的混改到底算哪一類呢?

同樣，近幾年成立的中央和地方國有資本基金，都是在市場化導(dǎo)向下運營的私募金融機構(gòu)，內(nèi)部項目投資的標準和管理機制與其他私募基金完全相同，它們的基金經(jīng)理對國有企業(yè)混改項目的選擇甚至更為嚴格，這樣的基金參與混改，難道是一件壞事嗎?

2018-2020年部分混改和股權(quán)多元化項目，正是由于在分層分類政策要求下，在投資者市場選擇的機制決定下，在國有資本市場化運作保障下，共同作用形成了國有背景資本參與的結(jié)果。

這個結(jié)果，對于混改企業(yè)有幫助、對于投資企業(yè)有回報、對于國有股東有效果，可以實現(xiàn)三贏，有何不妥呢?

“不管黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓”。

混改不是經(jīng)濟學(xué)概念，必須放到活生生的企業(yè)實踐當(dāng)中進行評斷。

在混改和股權(quán)多元化實踐中涌現(xiàn)出國有背景的“白馬騎士”，不僅不應(yīng)受質(zhì)疑，而應(yīng)積極鼓勵，探索國企業(yè)股權(quán)市場化改革的新道路!

誤區(qū)二：深化混改，就是放慢改革節(jié)奏?

從積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革，到積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革，“推進”改為“深化”，兩個字之差，改革發(fā)力點發(fā)生了一些變化，怎么來正確理解，深刻解讀?

有的企業(yè)朋友，從字面的意思，認為“推進”就是要在范圍上擴大，“深化”就是在原有范圍上做實。

那是不是說，深化混改就是要放慢原定的混合所有制改革節(jié)奏，或者說可以原地不動了?

回答這個困惑，我們必須要先回到“推進”或者“深化”的起點，看一看截止到目前，國企混改的進展情況是什么樣子的?

根據(jù)知本咨詢國企混改研究院的2020年相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國各地混改企業(yè)數(shù)量占同口徑國有企業(yè)總數(shù)量的比例，也就是所謂“混改率”，大致有三個可對比數(shù)據(jù)：

領(lǐng)先水平：包括中央企業(yè)、北京國企、上海國企、浙江國企等在內(nèi)，混改率已經(jīng)超過了70%;

平均水平：如果把全國公布的混改率數(shù)據(jù)進行平均，得出全國范圍內(nèi)混改率達到56%左右;

低于平均：一些內(nèi)地省份的混改率數(shù)據(jù)不到50%，也有40%及之下的省區(qū)存在。

從中央企業(yè)的情況來看，混改在數(shù)量層面上，進展是明顯的。

混改企業(yè)數(shù)量占比從2013年剛剛超過50%，發(fā)展到近期超過70%;由于主要央企的核心資產(chǎn)都不同程度上實現(xiàn)上市，所以央企商業(yè)一類企業(yè)的混改企業(yè)戶數(shù)占比已經(jīng)達到75%-80%，商業(yè)二類企業(yè)也有接近60%完成了混改和股權(quán)多元化任務(wù)。

看到這些數(shù)據(jù)，您就能體會到為什么在新的階段要大力“深化混改”，而不再是“推進混改”。

這首先是因為，對于包括中央企業(yè)在內(nèi)的很多領(lǐng)先地區(qū)，混合所有制和股權(quán)多元化企業(yè)已經(jīng)達到了比較高的比例，而不是剛剛起步。

中央企業(yè)以及這些領(lǐng)先地區(qū)的面對的主要問題，是如何把既有的混改企業(yè)做深、做透、做到位，在“改機制”這個短板上補課，而不再是把剩下的小小一部分企業(yè)繼續(xù)混改。

這本身是基于現(xiàn)實、實事求是的考量。

還是因為實事求是，我們在理解深化混改這個基本意圖時，也不能一刀切，對于所有省份都是一樣的理解。

對于很多內(nèi)陸省份地區(qū)而言，混改率不到50%，資產(chǎn)證券化率也低于全國平均水平，這些地方的國企混改和股權(quán)多元化，“深化”改革的發(fā)力點，依然是要持續(xù)推動國企通過這類改革來提升資本和股權(quán)的市場化程度，達到平均線、及格線，而不是簡單去和中央企業(yè)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)進行比較，片面理解混改要求，改革止步不前、原地搖擺。

所以，深化混改是基于實事求是原則的新要求，對于深化概念的理解，也必須“因地施策、因業(yè)施策、因企施策”。

深化混改不是停滯不前，而是要在更大的效能上發(fā)揮積極向前。

誤區(qū)三：“改機制”是新混改企業(yè)的事?

積極穩(wěn)妥深化混改，走深、走實的核心，是對混改企業(yè)的機制改革強化到位，不能“一混了之”，因為從混改的目標來看，核心是提升國企的機制活力，沒有機制改革，混改就有始無終。

提出深化混改企業(yè)機制改革，主要是針對很多換湯不換藥的“五老”企業(yè)：

董事會還是老擺設(shè);

上級管理還是老辦法;

干部觀念還是老路數(shù);

一把手還是老模式;

員工還是老習(xí)慣。

正是因為如此，混改企業(yè)的深化機制改革，包括了做實董事會、做優(yōu)國有股東管控授權(quán)、做好董監(jiān)高人員選任、做實三項制度改革、做活激勵約束機制和中長期激勵等五大領(lǐng)域的內(nèi)容。

可以說，混改企業(yè)的機制改革，是近期混改深化的中心議題、關(guān)鍵議題。

在這個內(nèi)容上，大家沒有疑惑，很清晰。

但是在誰必須開展改革的主體問題上，我們感覺還挺模糊。

最關(guān)鍵的一點是，“誰才是必須改革的混改企業(yè)呢?”

看到這個問題，很多國企的朋友第一直覺反應(yīng)，就是這幾年無論通過增資擴股，還是通過合資新設(shè)等方式成立或改組的那些標準的混合所有制企業(yè)“新兵”。

顯而易見，深化機制改革，這些企業(yè)必須做到位。

但是，混改企業(yè)機制改革，在全國近20萬家國企法人主體中，只涉及到這幾千家新混改企業(yè)嗎?

仔細想來，這是很有問題的。

拿數(shù)據(jù)來說，上文提到的混改率指標說明，中央企業(yè)已經(jīng)超過了70%，全國的平均值也超過了50%，一半以上的國有企業(yè)已經(jīng)成為了混改和股權(quán)多元化的企業(yè)。按照三年行動混改企業(yè)推動機制改革的政策要求，這些統(tǒng)計進入混改范圍的，占總企業(yè)數(shù)量一半以上的國企，肯定都應(yīng)該是積極推動“改機制”的核心對象，這一點不要搞錯!

在這些企業(yè)當(dāng)中，有哪些最重要?

第一類，國有控股上市公司。很多這種類型的上市公司管控著國企集團大部分資產(chǎn)、收入、利潤，是國企集團的核心組織單元。

很多國有控股上市公司是企業(yè)集團的二級單位，下轄大量的三、四級子企業(yè)。

從股權(quán)結(jié)構(gòu)上講，這些上市公司是標準的混合所有制企業(yè)，所以理所應(yīng)當(dāng)率先進行市場化機制改革。

但是，實際情況是，長期以來形成的模式，是國企集團一般完全按照核心全資企業(yè)的方式對重要上市公司進行穿透式管理，這種管控方式是不是要在混改機制改革中按照要求修改、優(yōu)化、提升呢?

——很有必要。

不過，這個意識并沒有在眾多國有控股上市公司成為主流，大家都把注意力集中到下屬的那些新混改企業(yè)，忘記了自己才是最核心的混改企業(yè)，自己才是改機制的關(guān)鍵部位!

讓我再次呼吁：機制改革，從上市公司開始!

第二類，國有合資合營企業(yè)。很多國有企業(yè)長期以來通過中外合資、國內(nèi)合資合作等方式，形成了較大規(guī)模的股權(quán)多元化下屬公司。

對于這樣的企業(yè)，我們也需要按照“改機制”的整體要求，進一步落實集團差異化管控要求，提升董事會實質(zhì)作用發(fā)揮，并且在這些合資合營企業(yè)率先徹底完成三項制度改革，重點解決一些國有企業(yè)的合資合營公司參照全資企業(yè)管理，并逐漸體制復(fù)歸的問題。

第三類，國企總部機關(guān)。這里所指總部機關(guān)，既包括集團公司職能部門，也包括大型央企二級集團的總部。

國企混改的機制改革，必須從這里開始，才有可能順利落地。