混合所有制改革作為國企改革的重要突破口，其在改革進(jìn)程中始終處于關(guān)鍵地位。2021年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十三屆人民代表大會第四次會議上做政府工作報告，本次工作報告關(guān)于國企改革的部分僅有兩句話。

第一句：深入實(shí)施國企改革三年行動，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)。第二句：深化國有企業(yè)混合所有制改革。

深化國有企業(yè)混合所有制改革可以在哪些方面重點(diǎn)突破?

一、混合所有制企業(yè)改革突破點(diǎn)

(一)探索完善優(yōu)先股

探索完善優(yōu)先股和國家特殊管理股方式,即國有資本參股非國有企業(yè)或國有企業(yè)引入非國有資本時,允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。

實(shí)施優(yōu)先股的前提是“充分競爭性領(lǐng)域的國家出資企業(yè)和國有資本運(yùn)營公司出資企業(yè)”通過混改成為混合所有制企業(yè)，因此，“混改+優(yōu)先股”有望成為今后國企混改的新著力點(diǎn)以及重要選項(xiàng)之一。

優(yōu)先股作為國有企業(yè)混合所有制改革后的國家持股方式，能夠厘清政府與企業(yè)的邊界，改變國有企業(yè)政企不分的現(xiàn)狀。通過完善優(yōu)先股的市場準(zhǔn)入、企業(yè)國有資產(chǎn)價值的確定、優(yōu)先股的定價等程序，按照企業(yè)國有資產(chǎn)的價值與優(yōu)先股的發(fā)行價1:1的方式將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，并在制度上明確優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)化優(yōu)先股以及優(yōu)先股發(fā)行數(shù)量上限等,為國有企業(yè)混合所有制改革提供新的思路。

與國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股相對的是如何發(fā)揮中小股東在治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中的積極作用，鼓勵探索中小股東特別表決權(quán)、累積投票制、分類表決制、關(guān)聯(lián)事項(xiàng)回避表決等，提高中小股東參與公司決策的積極性。

(二)持續(xù)推進(jìn)員工持股

混改是產(chǎn)權(quán)層面的改革，沒有回頭路，探索和創(chuàng)新員工持股制度，打造資本所有者和勞動者的利益共同體，是混改企業(yè)發(fā)展源動力。

《中央企業(yè)混合所有制操作指引》(國資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號)對混合所有制企業(yè)推動實(shí)施員工持股計(jì)劃定調(diào)，即“穩(wěn)慎開展”。該基調(diào)在《國企改革三年行動方案》中也再次延續(xù)明確。

個人對“穩(wěn)慎開展”的理解在于當(dāng)前員工持股主要政策規(guī)定4號文和133號文(《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法》(財(cái)資〔2016〕4號，簡稱4號文)、《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》(國資發(fā)改革〔2016〕133號，簡稱133號文))存在一些值得探討的問題。集中在雙90關(guān)聯(lián)交易限制、單一員工持股比例限制、股權(quán)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)價格機(jī)制等。

混改企業(yè)員工持股要持續(xù)推進(jìn)，研究優(yōu)化員工持股的實(shí)施條件、比例限制、流轉(zhuǎn)調(diào)整等政策，適度放寬員工持股企業(yè)與所在集團(tuán)交易比例限制，在輕資產(chǎn)企業(yè)適度放寬單一員工持股比例，在重資產(chǎn)、長回報期企業(yè)探索放寬退休員工股權(quán)退出機(jī)制，深入探索員工股在放棄、限制部分股東權(quán)利情況下的定價問題。通過員工持股深化推進(jìn)混合所有制改革。

(三)加大對混改企業(yè)的授權(quán)放權(quán)力度

把加大對混改企業(yè)的授權(quán)放權(quán)力度作為對混改企業(yè)差異化管控的突破點(diǎn)有點(diǎn)勉強(qiáng)，但不得不談。

首先是落實(shí)混改企業(yè)董事會六項(xiàng)職權(quán)，重大投資決策、經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理、職工工資分配管理、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等各項(xiàng)職權(quán)。

突出點(diǎn)出的是對混改企業(yè)工資總額管理機(jī)制，實(shí)行預(yù)算備案制管理，單獨(dú)管理，工效聯(lián)動的監(jiān)督管理。

二、混改基金助力混合所有制改革

國企混改基金就是非國有資本以基金的方式參與到國企混改當(dāng)中。通過國有資本運(yùn)營平臺成立產(chǎn)業(yè)基金、專項(xiàng)基金等基金的基金模式，既與混合所有制帶動和放大國有資本的影響力和控制力邏輯一致，也使民營資本可以用少量的資金參與到規(guī)模較大的投資當(dāng)中，獲得混改企業(yè)標(biāo)的的優(yōu)質(zhì)資源的同時，分散了投資風(fēng)險，達(dá)到互利互贏的效果。

一是基金規(guī)模優(yōu)勢，通過基金放大國有資本，助力混改企業(yè)完成投資布局、創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級，尤其在產(chǎn)業(yè)整合、供應(yīng)鏈整合方面，隨著基金的投入，建立企業(yè)競爭優(yōu)勢。

二是風(fēng)險分擔(dān)優(yōu)勢，許多混改企業(yè)存在債務(wù)過重、新老股東矛盾重重，與兄弟單位同業(yè)競爭嚴(yán)重、存在低效無效資產(chǎn)等歷史遺留問題，在基金參與混改之后，有利于資產(chǎn)、人員、債務(wù)、股權(quán)問題的解決。

三是專業(yè)化優(yōu)勢，混改基金在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)鏈布局、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式等方面可以給混改企業(yè)專業(yè)化支持，基金具有相對靈活的特點(diǎn)，可以實(shí)現(xiàn)在保持國有資本的控股權(quán)和控制權(quán)的前提下，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整股權(quán)、控制權(quán)和分配權(quán)�；�金的方式也便利于新老投資者的有序加入和退出。

從中央層面來看，國有資本運(yùn)營公司共發(fā)起設(shè)立6只基金，總規(guī)模近9000億元，發(fā)起人股東包括中國郵儲銀行、招商局集團(tuán)、中國兵器工業(yè)集團(tuán)、中國石化、北京金融街投資(集團(tuán))等企業(yè)。

在地方國企層面，2019年7月，浙江省國資運(yùn)營公司聯(lián)合中國誠通、國新國際、工商銀行、建設(shè)銀行以及浙民投等5家單位發(fā)起設(shè)立了首期規(guī)模100億元的浙江省國企改革發(fā)展基金，旨在貫徹落實(shí)浙江省政府“鳳凰行動”計(jì)劃，提升省屬國有資產(chǎn)證券化水平，推進(jìn)混合所有制改革，實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)共生共榮發(fā)展。山東省濟(jì)南市2020年9月10日出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推動市屬國資國企改革發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)，按照《意見》指示，濟(jì)南市將設(shè)立濟(jì)南國有企業(yè)改革發(fā)展基金，加大資本運(yùn)營力度，綜合運(yùn)用股權(quán)投資基金、紓困基金等助力市屬國有企業(yè)改革發(fā)展。按照計(jì)劃，基金規(guī)模50億元，首期規(guī)模20億元，通過與國內(nèi)外投資者合作，最終將形成200億元的總體規(guī)模。

中國國有企業(yè)混合所有制改革基金(下稱“混改基金”)2020年12月29日在上海落地，基金總規(guī)模2000億元，將聚焦核心領(lǐng)域、核心技術(shù)兩大投資方向，助力積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革。這是繼中國國有資本風(fēng)險投資基金、中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金之后，國務(wù)院國資委主導(dǎo)、委托國有資本運(yùn)營公司設(shè)立的第三只國家級基金。

三、要素市場化配置促進(jìn)混合所有制改革

黨的十九大報告指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)”。中央出臺了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》(以下簡稱“意見”)，專門論述要素市場化配置。

深化國有企業(yè)混合所有制改革中，必須抓住要素市場化配置改革機(jī)遇，準(zhǔn)確把握要素自由流動的節(jié)奏和規(guī)律，用好用足用活各類要素，促進(jìn)混合所有制發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、提高國有經(jīng)濟(jì)競爭力。

(一)資本要素：發(fā)揮“混資本”的積極作用

當(dāng)前國內(nèi)資本市場仍在不斷的優(yōu)化當(dāng)中，資本市場優(yōu)化配置的的主要著力點(diǎn)在于完善制度和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從制度和標(biāo)準(zhǔn)上明確，市場化的資本工具、手段在混合所有制改革中都可以應(yīng)用，在一個統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系中自由交易。國有企業(yè)混合所有制改革中綜合運(yùn)用股權(quán)、基金、資金等運(yùn)作方式，推進(jìn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化。利用資本要素市場優(yōu)化資本布局，發(fā)揮資本市場在混合所有制改革和員工持股過程中監(jiān)督作用，利用資本市場促進(jìn)企業(yè)機(jī)制改革。

(二)土地要素：推進(jìn)國有企業(yè)存量用地盤活利用

土地要素被《意見》放在首位，土地的分配效率在很大程度上影響著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的平衡�！兑庖姟分攸c(diǎn)對建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)用地兩種土地類型提出了市場化配置改革的舉措，為國有企業(yè)利用土地要素發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)指明方向。還可結(jié)合這兩個文件一起看：4月9日發(fā)改委頒布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出修改土地管理法、全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市、加快發(fā)展重點(diǎn)城市群、大力推進(jìn)都市圈同城化建設(shè)等等;3月12日國務(wù)院頒布的《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，提出“下放”農(nóng)村土地審批權(quán)等等。

(三)勞動力要素：推進(jìn)市場化用工制度和職業(yè)經(jīng)理人制度

制約勞動力流動的根本原因在于與戶籍制度捆綁的公共服務(wù)不均。地方政府需要研究出臺相應(yīng)的政策，對專業(yè)技術(shù)人才和管理人才合理配置社會制約�；旄钠髽I(yè)，要打破戶籍、地域、身份、檔案、人事關(guān)系等制約，加快推動人才市場化選聘和管理，推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度。統(tǒng)籌推進(jìn)股權(quán)激勵、員工持股、員工跟投、超額利潤分享等中長期激勵措施，促進(jìn)企業(yè)管理者、員工與企業(yè)“共進(jìn)退、同成長”。

(四)技術(shù)要素：激發(fā)科技創(chuàng)新活力

建立混合所有制改革企業(yè)科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)新機(jī)制，開展賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點(diǎn)。積極引進(jìn)天使投資、創(chuàng)業(yè)投資、私募股權(quán)投資等，探索通過知識產(chǎn)權(quán)證券化、科技保險等方式推動科技成果資本化，促進(jìn)技術(shù)要素與資本要素融合發(fā)展。通過技術(shù)成果轉(zhuǎn)化資本化提升科技人員對混改所有制改革的信心，激發(fā)企業(yè)科技和創(chuàng)新活力。

(五)數(shù)據(jù)要素：培育孵化大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)

數(shù)據(jù)要素可以認(rèn)為是技術(shù)要素的延伸，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)據(jù)將發(fā)揮越來越大的價值。地方擁有數(shù)據(jù)資源的國有企業(yè)要協(xié)同政府優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫;配合政府制定數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度和安全審查制度;支持構(gòu)建教育、安防、城市管理等領(lǐng)域規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用的場景等。在不同的專業(yè)化應(yīng)用領(lǐng)域，國有企業(yè)可以與民營企業(yè)開展合作，成立混合所有制企業(yè)，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，提升城市數(shù)字化服務(wù)能力。

混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，不是“為混而混”，需要通過深化國有企業(yè)混合所有制改革，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。在混合所有制改革進(jìn)程中，需要不斷的探索和創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)不同所有制經(jīng)濟(jì)互利共贏、共同發(fā)展。

來源:國企混改

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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