國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是國(guó)有企業(yè)實(shí)施混合所有制的重要途徑，國(guó)有企業(yè)通過(guò)引進(jìn)個(gè)人、民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本，改變國(guó)家單一出資人的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的市場(chǎng)化配置，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。然而，由于歷史原因，國(guó)企改制牽涉各種法律關(guān)系，存在各種法律問(wèn)題。尤其是在引入民間資本時(shí)如何保證國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的效力?如何規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易行為以避免國(guó)有資產(chǎn)的損失?如何保障各方出資人包括職工作為股東的權(quán)利等問(wèn)題在實(shí)踐中普遍存在。本文主要針對(duì)以上問(wèn)題做簡(jiǎn)單的法律梳理，以期為改制企業(yè)提供法律指引，防范改制過(guò)程中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2015年8月24日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再次將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為深化國(guó)有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、盤活社會(huì)經(jīng)濟(jì)、提高社會(huì)生產(chǎn)力的重要舉措。意見(jiàn)指出，積極促進(jìn)國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，是實(shí)施混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要實(shí)現(xiàn)形式。鼓勵(lì)非國(guó)有資本投資主體通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國(guó)有企業(yè)改制重組或日常經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)通過(guò)投資入股、聯(lián)合投資、重組等多種方式，與非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合，鼓勵(lì)建立健全股權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)混合所有制企業(yè)員工持股。

一、混合所有制概述

“所有制”是傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)概念，按生產(chǎn)資料歸屬主體主要區(qū)分為公有制和私有制兩種。其中，公有制包括全民所有制和集體所有制，私有制包括非國(guó)有的企業(yè)、個(gè)人和外資所有的形式。而混合所有制作為公有制和私有制并存的第三種形式，是由不同性質(zhì)的所有者按照一定的原則，實(shí)現(xiàn)資本聯(lián)合、融合或混合經(jīng)營(yíng)的所有制形式，既有國(guó)有、集體等國(guó)有資本投入，又有個(gè)體、私營(yíng)、外資等社會(huì)資本入注，企業(yè)出資結(jié)構(gòu)多元化。國(guó)有企業(yè)實(shí)施混合所有制并非一時(shí)興起，早在黨的十五大報(bào)告就已經(jīng)提出，十八屆三中全會(huì)更是明確要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國(guó)企混合所有制改革被提到了重要的戰(zhàn)略高度[1]。

二、國(guó)有企業(yè)實(shí)施混合所有制過(guò)程中存在的法律問(wèn)題

(一)國(guó)有資產(chǎn)交易行為無(wú)效

國(guó)有資產(chǎn)交易的法律效力是企業(yè)改制成敗的關(guān)鍵因素。資產(chǎn)交易包括企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資和企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓三種行為[2]。任何一種資產(chǎn)交易行為被法院認(rèn)定為無(wú)效，國(guó)企的整個(gè)所有制改革也就前功盡棄、功虧一簣了。

1、未經(jīng)有權(quán)審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)

(1)出資人為各級(jí)國(guó)資委的國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資行為，由各級(jí)國(guó)資委負(fù)責(zé)審批，但若因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資后國(guó)家不再控股的，應(yīng)當(dāng)由各級(jí)國(guó)資委報(bào)同級(jí)政府審批。

(2)出資人為各級(jí)國(guó)資委的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定下級(jí)子企業(yè)的審批管理規(guī)定。即下級(jí)子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資行為并非必須經(jīng)過(guò)國(guó)資委的審批，按其上級(jí)單位制定的審批管理規(guī)定執(zhí)行即可。但若是關(guān)系到國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的下級(jí)企業(yè)，其產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資行為是需要由股東報(bào)股東所在同級(jí)國(guó)資委審批的。

(3)轉(zhuǎn)讓方、增資方為多家國(guó)企共同出資設(shè)立的，持股比例最大的一家國(guó)企享有審批權(quán)，持股比例相同的，由各股東協(xié)商確定審批權(quán)即可。

2、未公開進(jìn)場(chǎng)交易

(1)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)行。采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式的只能是經(jīng)國(guó)資委批準(zhǔn)，對(duì)受讓方有特殊要求的，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)之間重組整合的。同一國(guó)家出資企業(yè)及其各級(jí)子企業(yè)之間實(shí)施內(nèi)部重組整合的，由該國(guó)家出資企業(yè)審批決議后也可以采取非公開進(jìn)場(chǎng)交易。除此之外，未公開進(jìn)場(chǎng)交易的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。

(2)企業(yè)增資行為同樣應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)場(chǎng)交易，取得交易機(jī)構(gòu)的交易憑證并通過(guò)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對(duì)外公告結(jié)果，當(dāng)且僅當(dāng)國(guó)家出資企業(yè)直接或指定其控股、實(shí)際控制的其他子企業(yè)參與增資、企業(yè)債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)或企業(yè)原股東的增資行為，在經(jīng)過(guò)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后方可采取非公開協(xié)議方式進(jìn)行增資。

(3)企業(yè)一定金額以上資產(chǎn)如企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程以及土地使用權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，首先應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)內(nèi)部管理制度履行相應(yīng)決策程序，再在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行。對(duì)于不進(jìn)場(chǎng)交易的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓僅限于國(guó)有及國(guó)有控股、國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，國(guó)有與非國(guó)有企業(yè)之間的轉(zhuǎn)讓必須進(jìn)場(chǎng)交易。

3、未對(duì)外披露資產(chǎn)交易信息造成國(guó)有資產(chǎn)流失

為保障資產(chǎn)受讓方公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，更為防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，國(guó)有資產(chǎn)交易采取信息預(yù)披露和正式披露相結(jié)合的方式，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站按時(shí)分階段對(duì)外披露資產(chǎn)交易信息，公開征集受讓方。其中，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓首次正式信息披露的轉(zhuǎn)讓底價(jià)不得低于經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評(píng)估結(jié)果且披露信息時(shí)間不得少于20個(gè)工作日;增資的正式披露信息時(shí)間不得少于40個(gè)工作日。

4、股權(quán)轉(zhuǎn)讓損害其他股東的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)

國(guó)企混合所有制改制過(guò)程中無(wú)論是對(duì)外出讓股權(quán)或是購(gòu)進(jìn)股權(quán)，凡涉及公司股權(quán)向非股東方的第三方轉(zhuǎn)讓，須征求其他股東的意見(jiàn)，在同等條件下應(yīng)當(dāng)將股權(quán)優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給本公司股東。國(guó)企股權(quán)投資或轉(zhuǎn)讓要以其他股東放棄其優(yōu)先購(gòu)買權(quán)為前提。私自向第三方轉(zhuǎn)讓、損害股東利益的股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。同時(shí)，除了協(xié)議轉(zhuǎn)讓和無(wú)償劃轉(zhuǎn)，國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過(guò)評(píng)估[3]。即使是同一企業(yè)間股權(quán)轉(zhuǎn)讓，未按照相關(guān)法律法規(guī)要求履行評(píng)估程序的，轉(zhuǎn)讓行為也可能面臨無(wú)效。

5、債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)讓程序違法

國(guó)企混合所有制改制過(guò)程中涉及債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)落實(shí)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的債權(quán)債務(wù)，以防其非法轉(zhuǎn)移債權(quán)或逃避債務(wù)清償責(zé)任。債權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)通知債務(wù)人，轉(zhuǎn)讓給第三人的應(yīng)當(dāng)征得原債權(quán)人的同意，未通知債務(wù)人或經(jīng)債權(quán)人同意將不發(fā)生轉(zhuǎn)讓的法律效力。以企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)作為擔(dān)保的，轉(zhuǎn)讓該國(guó)有產(chǎn)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)取得擔(dān)保權(quán)人的同意，且標(biāo)的企業(yè)不得作為保證人。實(shí)踐中，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，受讓人往往因?yàn)檗D(zhuǎn)讓方?jīng)]有及時(shí)到工商局申請(qǐng)變更登記，而不得不對(duì)工商變更登記前出讓方的所有債務(wù)承擔(dān)連帶清償責(zé)任[4]。

(二)職工安置程序違法

1、職工安置方案未經(jīng)審議

產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及職工安置事項(xiàng)的，原企業(yè)應(yīng)當(dāng)與投資者就職工安置費(fèi)用、勞動(dòng)關(guān)系接續(xù)等問(wèn)題明確相關(guān)責(zé)任，并制訂職工安置方案。該方案必須經(jīng)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)審議通過(guò)后，企業(yè)方可實(shí)施改制。方案主要應(yīng)當(dāng)解決企業(yè)職工的分流安置、勞動(dòng)合同的變更、解除或重新簽訂、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金支付辦法、職工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系等問(wèn)題。職工安置方案通過(guò)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)向廣大職工群眾公布并經(jīng)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)管理部門審核、備案。

2、安置方案未予以落實(shí)

企業(yè)改制時(shí)，對(duì)經(jīng)確認(rèn)的拖欠職工的工資、集資款、醫(yī)療費(fèi)和挪用的職工住房公積金以及企業(yè)欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，原則上要一次性付清。及時(shí)落實(shí)改制方案，將轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的價(jià)款優(yōu)先用于支付解除勞動(dòng)合同職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、移交社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理職工的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，以及償還拖欠職工的債務(wù)、和企業(yè)欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等是企業(yè)的法定義務(wù)。企業(yè)未依法履行安置義務(wù)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，損害職工利益的，企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為也是不成立的。

(三)職工持股權(quán)利得不到保障

國(guó)企混合所有制改革對(duì)職工的首要沖擊就是“鐵飯碗”不復(fù)存在，而允許混合所有制企業(yè)員工持股是減少改革阻力，保證企業(yè)平穩(wěn)過(guò)渡和長(zhǎng)期發(fā)展的重要措施，是混合制改革的突破口[5]。但實(shí)務(wù)中員工股東資格不被認(rèn)可的案例也比比皆是。

1、職工入股的資金來(lái)源不合法

在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)員工入股的資金主要來(lái)源于薪酬。根據(jù)已發(fā)布員工持股計(jì)劃的上市公司的公示信息，員工采用自籌資金購(gòu)買股份的，包括完全自籌和部分自籌的，占據(jù)絕大部分[6]。而在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)下，員工自籌的資金來(lái)源渠道相對(duì)較窄。實(shí)踐中因此出現(xiàn)一些改制的國(guó)企用企業(yè)自有資金為職工墊付股金或提供借款的違法現(xiàn)象。我國(guó)法律明確規(guī)定，改制國(guó)有企業(yè)是不能為職工投資持股提供借款或墊付款項(xiàng)的，凡是以國(guó)有產(chǎn)權(quán)或資產(chǎn)作標(biāo)的物為職工融資提供保證、抵押、質(zhì)押、貼現(xiàn)，或要求與本企業(yè)有業(yè)務(wù)往來(lái)的其他企業(yè)為職工投資提供借款或幫助融資的行為都是違法的，該職工的股權(quán)出資也是無(wú)效的。

2、職工持股方式不足以保障職工利益

一方面，職工持股若實(shí)行平均主義、人人持股將導(dǎo)致改制后的企業(yè)股權(quán)分散，決策低效，另一方面，我國(guó)《公司法》對(duì)股東人數(shù)有明確限制，有限責(zé)任公司的股東人數(shù)不得超過(guò)50人，股份有限公司的發(fā)起人應(yīng)當(dāng)在200人以下。故實(shí)踐中產(chǎn)生了員工持股會(huì)持股、工會(huì)持股、委托持股、殼公司持股、信托等持股方式，試圖通過(guò)間接持股的方式實(shí)現(xiàn)股權(quán)利益。但這些持股方式本身是蘊(yùn)含著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)的，有的因?yàn)檫`反法律禁止性規(guī)定而無(wú)效。

(1)職工持股會(huì)或工會(huì)并不具備法定的持股資格

員工持股會(huì)、工會(huì)即使獲得民政部門的登記，獲得社會(huì)團(tuán)體法人資格，也因社會(huì)團(tuán)體法人不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)定，而無(wú)法通過(guò)工商登記成為法律認(rèn)可的股東。因此，職工持股會(huì)或工會(huì)并不具備法定的持股資格，通過(guò)職工持股會(huì)或工會(huì)持股難以保障職工的權(quán)利。

(2)隱名股東委托持股法律風(fēng)險(xiǎn)高

委托持股是在眾多持股職工中選擇或推選若干人作為“股東代表”，將幾百名持股職工化為50名以下或200名以下的股東代表員工持股[7]。股東代表作為工商登記的顯名股東，對(duì)外享有處置權(quán)、表決權(quán)，委托職工為隱名股東，僅依《持股協(xié)議》享有收益權(quán)，其處置權(quán)、表決權(quán)若不通過(guò)協(xié)議對(duì)顯名股東進(jìn)行限制則基本喪失，呈現(xiàn)同股不同權(quán)現(xiàn)象。此外，隱名股東若要行使股東權(quán)利，除獲得其他股東過(guò)半數(shù)同意外還必須得到顯名股東的配合，履行工商變更登記等。委托持股的隱名股東維權(quán)前置程序復(fù)雜，受制于顯名股東，法律風(fēng)險(xiǎn)居高。

(3)殼公司股權(quán)利益分配無(wú)保障

殼公司是指以新設(shè)公司的方式出資，殼公司股東不僅需要支付維持殼公司管理和經(jīng)營(yíng)的成本，其投資收益會(huì)因雙重征稅而減少，在利潤(rùn)分配受《公司法》限制的前景下，職工實(shí)際收益并不客觀。

(4)信托持股只是名為信托

信托持股是將股權(quán)的所有權(quán)和受益權(quán)分離，在實(shí)際運(yùn)作中，普通職工因不能實(shí)際參與公司的治理和管理決策，且對(duì)信托公司缺乏應(yīng)有的信任，使信托演變?yōu)橄麡O信托，“受益權(quán)”和“股權(quán)”的差別僅僅體現(xiàn)在名稱上，持股職工難以真正享受到信托持股收益。需要注意的是，管理層通過(guò)信托方式持股是無(wú)效且違法的。

三、國(guó)有企業(yè)實(shí)施混合所有制改革的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

企業(yè)改制所適用的政策也不僅僅是國(guó)家各級(jí)國(guó)資委為改制下發(fā)的改制政策，還應(yīng)該全盤考慮改制問(wèn)題所涉及的全部法律法規(guī)，例如最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛若干問(wèn)題的規(guī)定》司法解釋，不僅適用于已改制企業(yè)的民事糾紛，對(duì)正在改制或者尚未改制準(zhǔn)備改制的企業(yè)有一定的警示和提示作用。因此為減少國(guó)企改制中的法律風(fēng)險(xiǎn)，在設(shè)計(jì)和評(píng)估企業(yè)的具體改制方案和進(jìn)行相關(guān)改制操作時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮和審查以下幾方面內(nèi)容：

1、要分析、確定國(guó)企改制所適用的法律、法規(guī)、政策等，避免因適用政策依據(jù)錯(cuò)誤導(dǎo)致國(guó)企改制風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

2、改制實(shí)施方案、職工安置方案是否經(jīng)過(guò)職工(代表)大會(huì)的審議、通過(guò)，必要時(shí)可進(jìn)行法律見(jiàn)證或者公證手續(xù);

3、是否對(duì)被改制企業(yè)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的清產(chǎn)核資和資產(chǎn)審計(jì)評(píng)估程序，有關(guān)結(jié)果是否經(jīng)過(guò)所屬國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門的確認(rèn)、核準(zhǔn)或者備案，并在被改制企業(yè)顯著位置進(jìn)行公示。

4、被改制企業(yè)所占用范圍內(nèi)的國(guó)有劃撥土地、所持有的商標(biāo)、工業(yè)產(chǎn)權(quán)等是否納入改制范圍，經(jīng)過(guò)中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)和評(píng)估，并辦理相關(guān)變更手續(xù)。

5、負(fù)有金融債務(wù)的企業(yè)，在處置國(guó)有資產(chǎn)之前是否進(jìn)行了金融債權(quán)的保全;在改制過(guò)程中是否公告或者書面通知了債權(quán)人，是否和債權(quán)人就債務(wù)清償達(dá)成了協(xié)議或采取了其他清理措施，是否存在遺漏債務(wù)或者隱瞞債務(wù)的情形以及隱性債務(wù);

6、是否存在重大的債權(quán)債務(wù)訴訟、仲裁及行政處罰;

7、改制實(shí)施方案、職工安置方案、產(chǎn)權(quán)處置方案是否經(jīng)過(guò)政府相關(guān)部門的核準(zhǔn)、備案;

8、職工安置方案和各項(xiàng)安置費(fèi)用是否經(jīng)過(guò)公示，是否聽取了職工的有關(guān)意見(jiàn)或者異議;職工的各項(xiàng)安置費(fèi)用是如何支付的，是否有保障措施;安置費(fèi)用是否被強(qiáng)制轉(zhuǎn)為投資;是否被挪作它用。

9、改制方案或相關(guān)協(xié)議是否體現(xiàn)了當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，是否違反國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)范或政策，是否存在無(wú)效或可撤銷因素;

10、若將企業(yè)進(jìn)行出售的，有關(guān)協(xié)議是否經(jīng)過(guò)有關(guān)人民政府批準(zhǔn)，國(guó)有資產(chǎn)的受讓人的資產(chǎn)規(guī)模和信用狀況是否合乎國(guó)家要求;

11、是否進(jìn)行了相關(guān)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)置換、變更、注銷登記;

12、企業(yè)改制后，改制企業(yè)的工商、稅務(wù)等是否進(jìn)行了注冊(cè)、變更登記，是否與錄用重新簽訂了勞動(dòng)合同，勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保險(xiǎn)是否進(jìn)行了接續(xù)等[8]。

國(guó)有企業(yè)改制并非一蹴而就，相反，國(guó)企改制需要兼顧出資人、債權(quán)人、企業(yè)和職工等多方面的利益，涉及人員眾多、標(biāo)的巨大、程序復(fù)雜、周期漫長(zhǎng)。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不完全、充分，法律法規(guī)及政策性文件尚未完全統(tǒng)一的前景下，國(guó)企改制存在諸多法律問(wèn)題。我們不僅要正視上述問(wèn)題，在遵循現(xiàn)有法律法規(guī)、政策的基礎(chǔ)上，使國(guó)企改制切實(shí)做到“有法可依，有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)”，還要重視市場(chǎng)新生事物，敢于開辟新的路徑，制定完善的、符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，更要規(guī)范改制程序，捍衛(wèi)改制成果。

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