“混改”，既是放大國有資本功能、引導(dǎo)社會資本投資方向、有效整合行業(yè)資源的重要手段，也是促進國有經(jīng)濟運行機制優(yōu)化，提高國有資本配置和運行效率，實現(xiàn)各 種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展的重要方式。因此，國企改革的諸多細分領(lǐng)域中，混改往往受到更多關(guān)注。

混合所有制企業(yè)是發(fā)揮不同所有制企業(yè)優(yōu)勢互補而形成的具有新機制的全新企業(yè)。那么，這些新企業(yè)應(yīng)該采用怎樣的監(jiān)管模式?應(yīng)該選擇怎樣的治理機制?是理論界、監(jiān)管方和當(dāng)事企業(yè)共同關(guān)注的重大話題。

對此，中央文件明確提出，要積極探索有別于國有獨資公司的治理機制和監(jiān)管模式。具體來說，就是以管資本為主，以公司章程為依托對混改企業(yè)授權(quán)放權(quán)，落實混改企業(yè)董事會職權(quán)，重點抓好事中和事后監(jiān)管。國有股東通過股東會行使股東職權(quán)，并通過向董事會派出股權(quán)董事表達股東意愿，不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營活動。

按照這一要求，國家開發(fā)投資集團有限公司(下稱國投)結(jié)合國有資本投資公司試點改革實踐，先行先試，在國有相對控股混合所有制企業(yè)的管理、治理模式上積極探索，并制定了《國家開發(fā)投資集團有限公司國有相對控股混合所有制企業(yè)管理指導(dǎo)意見(試行)》等制度文件，受到了國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院國資委等部門的高度關(guān)注和支持，為破解國有相對控股混合所有制企業(yè)治理難題做出了積極貢獻。

對此，國投黨組書記、董事長白濤提出，未來要以國企改革三年行動為契機，進一步提升國投在國企改革方面的先行能力，“要深化混合所有制改革，大膽突破、先行先試，發(fā)揮好試點的示范和帶動作用。”

發(fā)力混改，持續(xù)優(yōu)化國有資本布局

作為央企中唯一的投資控股公司，國投成立25年來，始終堅持有進有退有所為有所不為的投資原則，不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，投資了一批重點項目和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)，在服務(wù)國家戰(zhàn)略，優(yōu)化國家國有資本布局和提升產(chǎn)業(yè)競爭力過程中發(fā)揮了積極作用。近幾年來，以智能制造、生物醫(yī)藥、健康養(yǎng)老、大數(shù)據(jù)等為代表的前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為國投關(guān)注的重點。

多年來，國投積極發(fā)揮國有資本的帶動效應(yīng)，所投資企業(yè)絕大部分是混合所有制企業(yè)，撬動了大量社會資本進入國計民生領(lǐng)域。尤其是近兩年，國投加強投資方式創(chuàng)新，一方面較好地發(fā)揮了基金投資效率高、輻射廣的優(yōu)勢，一方面進一步加大混改力度，在一批股權(quán)投資企業(yè)中不追求絕對控股，進一步加大了國有資本對社會資本的帶動力、影響力。

比如，作為國投改革創(chuàng)新的試驗田，引領(lǐng)投資的橋頭堡，國投高新在積極發(fā)揮基金投資作用的基礎(chǔ)上，從2016年開始，積極向控股直投轉(zhuǎn)型，“截至2019年底，我們控股資產(chǎn)的比重從27%增長到了50%。”國投高新董事長吳蔚蔚介紹說，之所要向控股投資發(fā)力，是因為僅有基金投資，國有資本影響力和控制力發(fā)揮得不夠理想，“如果國家需要持續(xù)扶持某個產(chǎn)業(yè)，僅靠基金的階段性支持還是不夠的，怎么辦?所以今年7月，白濤董事長再次強調(diào)了基金和控股投資雙輪驅(qū)動的要求。我們之前也在這方面做了一些探索和嘗試。”

國投高新選擇的第一個投資標(biāo)的，是2015年在深圳上市的神州高鐵。

在此之前，神州高鐵在軌道交通領(lǐng)域的運維裝備研發(fā)、生產(chǎn)、制造等板塊深耕多年。“上市后，我們認為運維裝備行業(yè)發(fā)展10年不成問題，但企業(yè)要想保持長期高速增長勢頭，必須走向產(chǎn)業(yè)鏈的頂端，即要充分發(fā)揮優(yōu)勢，介入線路運營領(lǐng)域。”神州高鐵董事長王志全介紹說。

但是，在幾個城市轉(zhuǎn)下來，神州高鐵碰了一鼻子灰。“不少城市不太相信民營企業(yè)有責(zé)任、有能力干好軌道交通運營，他們擔(dān)心我們資金鏈斷了怎么辦?公司黃了怎么辦?產(chǎn)生安全問題怎么辦?”王志全等股東和管理層在實踐中認識到，神州高鐵要想順利完成戰(zhàn)略升級，必須跟國企尤其是央企深度合作。

對于國投高新來說，神州高鐵的所處領(lǐng)域既符合國家戰(zhàn)略，也符合國投的發(fā)展方向。“更重要的是，他們在大數(shù)據(jù)、智能制造等領(lǐng)域有自身優(yōu)勢，產(chǎn)品鏈也很完整。”吳蔚蔚說。

經(jīng)過雙向選擇和深入溝通，國投高新在2018年底取得了上市公司20%的股份，成為了神州高鐵的相對控股股東。加上之后收購的波林股份，國投高新用30多億元的國有資本撬動了超過120億元的社會資金。

“像神州高鐵這樣的企業(yè)，我們不追求絕對控股。國有資本相對控股，既能發(fā)揮引領(lǐng)作用，資金效率也得到了更大發(fā)揮，國有資本可以去覆蓋更多需要的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)。”吳蔚蔚表示。

2018年底，國投智能關(guān)注到美亞柏科。美亞柏科是一家專注于電子數(shù)據(jù)取證、網(wǎng)絡(luò)空間安全和大數(shù)據(jù)智能化的民營控股上市公司，主要服務(wù)對象是公檢法和行政執(zhí)法部門。

當(dāng)時美亞柏科董事長滕達也有自己的煩惱，“近年來，公司業(yè)務(wù)逐漸延伸到客戶的核心業(yè)務(wù)和涉密業(yè)務(wù)領(lǐng)域，客戶對股東結(jié)構(gòu)較為敏感，對企業(yè)背景和綜合實力提出了更高要求。”

為此，美亞柏科先后接觸了多家涉足電子信息產(chǎn)業(yè)的中央企業(yè)，但受政策限制，這些企業(yè)無法提供差異化管理機制，大多要求按照控股企業(yè)管理，而美亞柏科擔(dān)心這樣會失去經(jīng)營和創(chuàng)新的活力。最終，美亞柏科選擇了國投，國投智能持有15.6%股份和22.3%表決權(quán)。滕達認為，國投智能的愿景是“布局?jǐn)?shù)字經(jīng)濟、賦能數(shù)字國投”，美亞柏科的愿景是“讓數(shù)據(jù)更智能、讓網(wǎng)絡(luò)更安全”，雙方的發(fā)展愿景和管理理念高度契合，有較好合作基礎(chǔ)。這一觀點也得到了多數(shù)股東的認可。

也是在2018年底，國投成功并購了中國水環(huán)境集團，持股比例43%。該公司是下沉式再生水系統(tǒng)的創(chuàng)新者和領(lǐng)跑者，國內(nèi)領(lǐng)先的水環(huán)境綜合治理投資營運服務(wù)商，其具有自主知識產(chǎn)權(quán)的“高品質(zhì)下沉式再生水系統(tǒng)”遍布20個省市。

國投選擇投資對象的標(biāo)準(zhǔn)很高，所處行業(yè)必須是國家發(fā)展急需的重要領(lǐng)域。

比如水處理行業(yè)。我國是人均淡水資源比較匱乏的國家，近年來工業(yè)發(fā)展又導(dǎo)致了地面水體污染嚴(yán)重。傳統(tǒng)的污水處理廠又因為臭氣、噪聲等問題，引發(fā)了周邊居民的不滿。而中國水環(huán)境集團提出的“適度集中、就地處理、就近回用”的布局規(guī)劃和“環(huán)境友好、資源利用、生態(tài)安全”的第五代下沉式再生水系統(tǒng)技術(shù)解決方案，有效地避免了上述問題。對此，亞洲開發(fā)銀行評價說，該系統(tǒng)不僅在中國值得推廣，也引領(lǐng)世界河湖水環(huán)境發(fā)展方向。

國投投資的企業(yè)，普遍重視科研，在所處行業(yè)擁有顯著競爭力。

比如，2016年以來，美亞柏科的科研投入在營業(yè)收入中的占比，一直保持在15%以上，遠遠高于國內(nèi)科研企業(yè)7%-10%的平均水平。該企業(yè)正在編制的“十四五”規(guī)劃方案也明確，未來5年這一指標(biāo)要繼續(xù)保持在15%以上。對此，美亞柏科董事長滕達表示，“研發(fā)就是投資，投資總是不會錯的。”

再比如，中國水環(huán)境牽頭編制的國內(nèi)首部下沉式水廠標(biāo)準(zhǔn)《地下式城鎮(zhèn)污水處理廠工程技術(shù)指南》已于2020年1月1日起在全國正式實施。8月初，2020年度國家科學(xué)技術(shù)獎初評結(jié)果公示，中國水環(huán)境集團技術(shù)應(yīng)用獲得國家技術(shù)發(fā)明獎二等獎。

神州高鐵則擁有機車、車輛、信號、線路、供電等全專業(yè)領(lǐng)域運維裝備平臺布局，多款產(chǎn)品處于國內(nèi)、國際領(lǐng)先地位，多項核心技術(shù)填補了國際空白。

優(yōu)勢互補，探索全新監(jiān)管治理模式

神州高鐵、美亞柏科、波林股份等一批民企進入國投，除了前文提到的產(chǎn)業(yè)契合、文化相通、愿景一致之外，最重要的因素，是因為國投是國有資本投資公司試點，一直走在國企改革的前列，對混合所有制企業(yè)管理相對更加市場化。

“很多民企在市場競爭中積累了很多好的管理經(jīng)驗，但參與國企混改時往往沒有用武之地，因為話語權(quán)相對缺失。”吳蔚蔚表示，國投這種反向混改，尤其是控股上市民企，必須要尊重企業(yè)既有的市場化管理規(guī)則和上市公司管理辦法，在不影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的情況下，通過現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)讓所有董事充分表達意見，把國企優(yōu)勢與民企活力充分結(jié)合起來，形成一套國民共進的有效制衡的治理結(jié)構(gòu)、管理方式。

中國人民大學(xué)商學(xué)院教授楊杜也認為，國企混改本質(zhì)上是企業(yè)治理問題。“就是要進行原有治理機制的創(chuàng)造性破壞，建立一種‘新所有制’和‘新分配原則’。

國投高新控股神州高鐵之后，對二者之間的權(quán)限邊界進行了梳理。在實踐中，國投高新依托法人治理結(jié)構(gòu)，通過派出的股權(quán)董事、監(jiān)事等參與神州高鐵重大事項決策，既實現(xiàn)了國有資本監(jiān)管目的，又保持了神州高鐵的市場活力和經(jīng)營動力。

對此，吳蔚蔚表示，對相對控股企業(yè)，國投高新不能直接發(fā)文讓企業(yè)照辦，而是要通過董事會、監(jiān)事會或者股東大會來發(fā)表意見。“不然其他股東的權(quán)益怎么辦?這就是股東與上級的區(qū)別。”

比如，在投資某重大項目之前，神州高鐵邀請包括國投、海淀區(qū)國資委、獨立董事等在內(nèi)的各股東方代表，進行現(xiàn)場考察，各股東方代表均從各自專業(yè)角度發(fā)表了意見、甚至是不同意見。在充分溝通交流后，形成詳細的投資分析報告，提交公司董事會審議通過后，才決策實施。“我本人也是股東，又不是國投任命的干部，要對國投之外的股東權(quán)利多考慮一些。”王志全表示。

國投智能入股美亞柏科之后，提名5名董事(其中4名為國投智能員工)，1名財務(wù)總監(jiān)，按出資比例對美亞柏科履行出資人職責(zé)，對于美亞柏科的重大經(jīng)營決策事項，通過股權(quán)董事體現(xiàn)派出單位意志，不直接干預(yù)美亞柏科日常經(jīng)營活動，積極與美亞柏科及其他主要股東有效溝通，開展監(jiān)督管理工作。同時，國投智能和美亞柏科共同組成“對接小組”，從戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)和管理等層面開展全面對接。

按照《公司法》，作為控股股東的國投，有權(quán)提名董事長、總經(jīng)理人選。但無論是美亞柏科、神州高鐵、波林股份，還是中國水環(huán)境，國投推薦的人選仍然是舊有人選。吳蔚蔚說，“管理團隊很專業(yè)，也是來自市場，跟我們的理念也一致，那么為什么要換掉?”

在具體考核上，國投對相對控股的混合所有制企業(yè)態(tài)度也更加開明。

比如，國投高新對神州高鐵主要負責(zé)人的主要考核指標(biāo)分別是資金成本、行業(yè)排名、發(fā)展目標(biāo)。企業(yè)工資總額則參照同行業(yè)企業(yè)人工成本占比，“企業(yè)內(nèi)部具體怎么分配，要按照市場規(guī)則來，具體由經(jīng)理層去負責(zé)。”吳蔚蔚表示，國投高新控股的幾家公司，所處行業(yè)不同，企業(yè)特點不一，要完全按照一套標(biāo)準(zhǔn)管理，企業(yè)的市場活力就消失。“還是要回歸管資本，要確保國有資本保值增值，科研目的要實現(xiàn)，安全、環(huán)保要達標(biāo)，至于說具體落實的實現(xiàn)形式可以各不相同，不應(yīng)過多干預(yù)。”

加強黨建，為混改企業(yè)鑄就紅色引擎

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨的建設(shè)，是國有企業(yè)的根和魂，是我國國有企業(yè)的獨特優(yōu)勢�；旄牡倪^程中，如何把這一優(yōu)勢推廣到混合所有制經(jīng)濟體之中，帶動企業(yè)核心競爭力進一步提升，是一項重大課題，也是一項艱巨挑戰(zhàn)。

對此，國投堅持“堅持國有資本投資到哪里，黨的建設(shè)就跟進到哪里”的原則，確保混改企業(yè)的黨建有組織、有活動、有作用、有影響、有保障。黨建工作也對相關(guān)企業(yè)的業(yè)務(wù)起到了明顯的推動作用。

美亞柏科創(chuàng)辦之初，就意識到了黨建工作的重要性。美亞柏科黨委書記申強介紹說，美亞柏科一直服務(wù)公安領(lǐng)域，客戶對員工政治面貌有要求，黨建工作對企業(yè)經(jīng)營活動也有明顯推動作用。2015年8月，美亞柏科黨委成立。目前下轄23個黨支部，黨員509名。2016年，作為非公經(jīng)濟黨建典型，美亞柏科黨委被中共中央表彰為“全國先進基層黨組織”。

國投智能控股后，美亞柏科結(jié)合自身實際情況積極轉(zhuǎn)變黨組織的功能定位，由非公經(jīng)濟黨建向國有相對控股混合所有制企業(yè)黨建持續(xù)探索，一是推行黨組織班子和經(jīng)營管理層交叉任職，黨委書記申強兼任公司總經(jīng)理;二是注重加強臨時抽組或重大項目的黨建工作;三是總結(jié)創(chuàng)立了具有美亞柏科特色的“紅色引擎”黨建品牌。

水環(huán)境集團加入國投后，先后在各區(qū)域成立15個黨支部;在貴陽、大理、北京、上海、遵義等地建立黨建工作室;開展不忘初心、牢記使命主題教育等。新冠疫情期間，中國水環(huán)境各地黨員在關(guān)鍵困難時刻充分體現(xiàn)黨員先進性，發(fā)揮其先鋒模范作用，帶頭沖鋒在戰(zhàn)“疫”一線，確保全國水廠穩(wěn)定安全運營。

神州高鐵在加入國投之后也加強了黨建方面工作。2019年12月完成黨建入章程，2020年3月設(shè)立企業(yè)管理部，明確黨群工作職能。目前，公司成立黨總支的申請已經(jīng)獲得中共北京市中關(guān)村科學(xué)城工作委員會的批準(zhǔn)，9月底前召開黨總支成立大會。

國民共進，企業(yè)核心競爭力加速提升

混改，要通過混資本、改機制，把國企的實力、民企的活力結(jié)合起來，形成新企業(yè)的競爭力，使企業(yè)高質(zhì)量成長，這是檢驗國企混改是否成功的核心指標(biāo)之一。國投的實踐，有力地證明了這一點。

比如，神州高鐵加入國投之后，之前推進艱難的轉(zhuǎn)型升級打開了新局面。為了幫助神州高鐵拿到天津地鐵2號線的運營權(quán)，國投集團副總裁陽曉輝和吳蔚蔚帶隊參與座談交流，打消了相關(guān)部門的疑慮，以占項目公司2%的股權(quán)投資，獲得了22年的整線運營權(quán)，為神州高鐵邁出轉(zhuǎn)型第一步提供了支持。

此外，國投在發(fā)行債券、融資等方面，也給予了神州高鐵大力支持。比如，今年以來，2020年神州高鐵獲得國投財務(wù)公司的抗疫低息貸款7.5億元，由中投保擔(dān)保、安信證券承銷的公司債5億元也成功發(fā)行。

2019年，神州高鐵較2018年營業(yè)收入同比增長25.55%，利潤總額同比增長26.65%，凈利潤同比增長33.63%。

滕達介紹說，美亞柏科加入國投之后，一是承接的大項目越來越多，更加容易受到政府客戶的信任;二是企業(yè)的約束激勵機制沒有改變的前提下，員工的自豪感明顯提升;三是安全生產(chǎn)工作尤其是保密工作的規(guī)范、可靠程度穩(wěn)步提升;四是提升了企業(yè)的國家級政策信息的理解能力，拓展了國家科技項目申報的渠道。2019年以來美亞柏科分別獲得了國家科技進步二等獎、工信部大數(shù)據(jù)應(yīng)用示范項目等榮譽，美亞柏科大數(shù)據(jù)參與立體化防疫防控，進入首批國家防疫重點企業(yè)名錄。在國投的支持下，2019年11月，美亞柏科乾坤大數(shù)據(jù)治理平臺、電子數(shù)據(jù)存證云、電子數(shù)據(jù)恢復(fù)系統(tǒng)、啄木鳥遠程計算機分析系統(tǒng)入選“中央企業(yè)自主創(chuàng)新工業(yè)軟件產(chǎn)品目錄(2019)”。

總結(jié)經(jīng)驗，積極發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用

作為國有資本投資公司試點，國投在國企改革中肩負著先行先試的重任。因此，在神州高鐵最先探索的基礎(chǔ)上，國投對國有相對控股的混合所有制企業(yè)管控、治理的經(jīng)驗進行了內(nèi)部推廣，陸續(xù)復(fù)制到了美亞柏科、波林股份等企業(yè)。

經(jīng)國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室復(fù)函同意，國投出臺了《國家開發(fā)投資集團有限公司國有相對控股混合所有制企業(yè)管理指導(dǎo)意見(試行)》(簡稱《指導(dǎo)意見》)，提出“重點是要積極探索有別于國有及國有控股企業(yè)的管理模式，充分落實企業(yè)市場主體地 位，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，激發(fā)企業(yè)活力”等工作要求，選擇在中國水環(huán)境等8家企業(yè)試點推行(以下簡稱試點企業(yè))。

根據(jù)實踐，國投將這一模式歸納為“1125”：第一個“1”是指把握一個政治方向，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨的建設(shè);第二個“1”是指突顯一個關(guān)鍵，即尊重企業(yè)實際，不簡單套用國有全資及國有控股企業(yè)管理相關(guān)政策;“2”指堅持兩個原則，即始終堅持實現(xiàn)國有資本保值增值，保障國有資產(chǎn)不流失;堅持國有資本投資到哪里，黨的建設(shè)就跟進到哪里;“5”指探索五個有別，即相比國有全資及國有控股企業(yè)，試點探索的差異主要體現(xiàn)在決策方式、決策內(nèi)容、監(jiān)管政策、信息披露、監(jiān)督管理等5個方面。

不過，探索國有相對控股企業(yè)的治理機制和管理模式，畢竟沒有前例可循，沒有成法可依，所以國投的相關(guān)企業(yè)在實踐中還是遇到了一些困惑。

比如，目前，對于國有相對控股混合所有制企業(yè)黨建工作，思想認識上有待提升，各項基礎(chǔ)保障能力有待加強。為此，國投及美亞柏科積尋求外部力量，邀請外部黨建專家就國有相對控股混合所有制企業(yè)黨建工作進行探索，開展相關(guān)課題研究。

再比如，神州高鐵此前兼并了交大微聯(lián)等幾家企業(yè)，并簽署了對賭協(xié)議。進入國投之后，現(xiàn)有管理制度下對賭協(xié)議如何執(zhí)行，也是一項具體的挑戰(zhàn)。

此外，美亞柏科、神州高鐵等企業(yè)都提到，擔(dān)心以后政策會變化，“需要一個定心丸。”

對此，吳蔚蔚表示，基層是深化改革的試驗田，一線管理者應(yīng)該敢于擔(dān)當(dāng)，大膽探索。比如，國投高新一直有推進自身混改的構(gòu)想，希望通過這一改革，以有效制衡的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建更加市場化的機制，為企業(yè)引進高水平的人才，增強企業(yè)活力和競爭力。“應(yīng)該給敢于擔(dān)當(dāng)者提供真正可以落實的容錯機制。”

中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會會長宋志平致力于混合所有制經(jīng)濟實踐和研究多年，在他看來，當(dāng)前混合所有制已經(jīng)有了“出生證”，但他認為這還不夠。“還要有’身份證‘，也就是政策的支持，使混合所有制企業(yè)與獨資、全資國有企業(yè)在監(jiān)管上有區(qū)別。”

來源:國資報告

圖片來源：找項目網(wǎng)

混改