《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》）的正式發(fā)布，明確了未來五年內(nèi)國有企業(yè)改革的目標(biāo)與方向，也終結(jié)了市場關(guān)于國有企業(yè)改革的種種爭論與猜想。盡管從總體上看，《指導(dǎo)意見》關(guān)于新時期國有企業(yè)改革的安排遵循了循序漸進(jìn)的原則，致力于在總結(jié)和繼承先前改革成果的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)新一輪國有企業(yè)改革，但其中也不乏改革亮點的顯現(xiàn)，分類監(jiān)管、國家特殊管理股制度、國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管等都將是新時期國有企業(yè)改革的新探索。

　　——亞夫

　　文眼

　　國有企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)正式確定

　　《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》）明確提出將國有企業(yè)劃分為公益類和商業(yè)類兩個大類，終結(jié)了市場此前關(guān)于國有企業(yè)分類方法的討論。

　　近年來，本著分類監(jiān)管的原則，地方國資委在地方國有企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)方面先行進(jìn)行了積極探索，根據(jù)自身所具體監(jiān)管的國有企業(yè)情況，對本地國有企業(yè)進(jìn)行了相應(yīng)類別區(qū)分。

　　總體而言，地方層面基本上是按照三分法劃分國有企業(yè)，但各省市區(qū)具體歸口又有所差別；第一類公共服務(wù)類和第三類競爭類的劃分口徑比較統(tǒng)一，第一類基本上是以市政公用事業(yè)為主，第三類是以市場為導(dǎo)向?qū)嵭猩虡I(yè)化運作、以追求企業(yè)價值和經(jīng)營利潤為主要目標(biāo)的企業(yè)，差異較大的是第二類功能類企業(yè)的劃分。北京市的做法是將市屬國有企業(yè)分為城市公共服務(wù)類、特殊功能類和競爭類；上海市則將國有企業(yè)分成競爭類、功能類和公共服務(wù)類；湖南省則根據(jù)企業(yè)屬性、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段，按公益、功能、競爭三個類別對國有企業(yè)實行分類管理。

　　正是基于地方國資委普遍采用了三分法的分類方法，因而市場一直都預(yù)測國務(wù)院國資委也將在地方國資委前期實踐探索的基礎(chǔ)上，按照三分法對中央企業(yè)進(jìn)行分類；甚至于已經(jīng)有一些研究機(jī)構(gòu)按照三分法標(biāo)準(zhǔn)，將國務(wù)院國資委所管理的中央企業(yè)進(jìn)行了操作層面上的模擬分類。

　　不過《指導(dǎo)意見》并沒有明確指出哪些中央企業(yè)應(yīng)該歸入到公益類企業(yè)，哪些中央企業(yè)應(yīng)該歸入到商業(yè)類企業(yè)；而且提出應(yīng)“按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制度所出資企業(yè)的功能界定和分類方案”，也就是說，并不強(qiáng)行規(guī)定地方國資委對國有企業(yè)進(jìn)行分類管理的分類標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)計后續(xù)將會出臺分類監(jiān)管的細(xì)則性文件，對中央企業(yè)的具體分類做出明確界定。

　　具體到個體企業(yè)的歸類，仍將面臨不小的困難。目前我國有14萬多家國有企業(yè)，其中國務(wù)院國資委所管的中央企業(yè)有113家。企業(yè)混合多元化發(fā)展的事實，使得我們很難從單一維度對一個國有企業(yè)進(jìn)行分類。國有企業(yè)的規(guī)模越龐大、控股層級越多，分類也就越困難；尤其是對那些主業(yè)不突出甚至沒有明顯主業(yè)的國有企業(yè)，分類尤為艱難。當(dāng)然，也許我們可以從最底層的法人單位開始進(jìn)行分類，而只是對集團(tuán)層面進(jìn)行模糊功能界定。

　　混合所有制改革將不設(shè)時間表

　　自十八屆三中全會提出混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實現(xiàn)形式、發(fā)展混合所有制是當(dāng)前深化國企改革的基本方向以來，不少中央企業(yè)、地方國有企業(yè)都對混合所有制改革進(jìn)行了積極探索；幾乎所有�。ㄖ陛犑�、自治區(qū)）都紛紛出臺了相應(yīng)改革方案，提出了推進(jìn)混合所有制改革的中長期目標(biāo)。各級政府和國有企業(yè)對中央提出的混合所有制改革要求快速做出了積極反映，部分地方的改革目標(biāo)甚至超出了預(yù)期。

　　目前已經(jīng)出臺的國企改革方案中，動輒提出2015年全面完成國有企業(yè)公司制改造，到2017年，混合所有制企業(yè)戶數(shù)比重超過70%甚至更高的比例目標(biāo)，同時提出打造多少家年營業(yè)收入超千億元或資產(chǎn)超千億元、初具國際競爭力的國有控股混合所有制企業(yè)。改革時間表和目標(biāo)的明確設(shè)定確實令人振奮，但我們可能忽視了在時間表的背后可能隱藏的混合所有制改革被運動化扭曲的風(fēng)險。

　　《指導(dǎo)意見》明確提出，應(yīng)“穩(wěn)妥推動國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”；對“適宜繼續(xù)推進(jìn)混合所有制改革的國有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郞配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進(jìn)一個”。這一表述將成為今后推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的綱領(lǐng)性要求，既可以為當(dāng)前局部地區(qū)國有企業(yè)混合所有制改革的盲熱適當(dāng)降降溫，也可以為未來改革的成功推進(jìn)奠定更堅實基礎(chǔ)。

　　不設(shè)時間表，一方面表明中央已經(jīng)充分認(rèn)知到了國有企業(yè)混合所有制改革所可能面臨的困難與阻力，并不冀圖能夠在短時間內(nèi)全面推進(jìn)混合所有制改革；另一方面表明形式上的股權(quán)混合多元化不是中央所期望看到的混合所有制改革的最終結(jié)果，除了股權(quán)結(jié)構(gòu)上的變化，更需要穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制企業(yè)在公司治理結(jié)構(gòu)、管理提升與優(yōu)勢互補(bǔ)等多方面發(fā)生積極變化。

　　因此，各級政府和國有企業(yè)，都應(yīng)該充分估計到混合所有制改革的困難，既不悲觀守成，也不盲目樂觀；既不刻意追求時間進(jìn)度，也不錯失改革機(jī)會，穩(wěn)妥有序推進(jìn)國有企業(yè)的混合所有制改革。在改革進(jìn)程中，除了積極引進(jìn)非國有資本進(jìn)行股權(quán)結(jié)構(gòu)改造，更需借助非國有資本的參與，加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，不斷提升管理水平，綜合發(fā)揮國有資本和非國有資本的各自優(yōu)勢，從而實現(xiàn)混合所有制企業(yè)的更快更好發(fā)展。

　　探索建立國家特殊管理股制度

　　特殊管理股制度是一種國際通行的股份制企業(yè)管理制度。特殊管理股是指具有特殊投票權(quán)的股權(quán)，既可以是有較多投票權(quán)的股權(quán)，即“一股多票”，保證創(chuàng)始股東在企業(yè)中始終保有最大決策權(quán)和控制權(quán)；也可以是對某些事項有特殊投票權(quán)的股權(quán)，如規(guī)定特殊管理股可以在股權(quán)比例較低的情況下依然享有“一票否決權(quán)”，保證創(chuàng)始股東對企業(yè)的嚴(yán)格掌控力。這一賦予政府所持有股票特殊權(quán)力的制度安排，往往表現(xiàn)為政府保留特殊一股(或極少數(shù)股份)的形式，由于這一股(或極少數(shù)股份)具有黃金般的價值，往往也被稱為“黃金股”(Golden share)。換個角度來說，黃金股是指政府持有的特殊一股(或極少數(shù)股份)，具有某種法定的特殊權(quán)力，永久性地或有期限地允許政府在國有企業(yè)混合所有制之后依然擁有在某些特別重要事務(wù)上的超級投票權(quán)和終極否決權(quán)。

　　最早的特權(quán)股來自于1903年創(chuàng)立的福特汽車公司，而特殊權(quán)力制度被廣泛運用則是在20世紀(jì)70-80年代的歐洲。近年來，特殊權(quán)力制度更多是以雙層或多層股權(quán)結(jié)構(gòu)的形式在公司中顯現(xiàn)。如2002年美國《標(biāo)準(zhǔn)公司法》和2006年的英國《公司法》，都允許實行類別股份制度或者說多層股權(quán)結(jié)構(gòu)；每個公司都有權(quán)設(shè)計和發(fā)行該公司章程所設(shè)定的一個或數(shù)個類別的股份及數(shù)量，公司章程也可在與本國公司法令不相抵觸的范圍內(nèi)，限制或取消任何類別股的表決權(quán)或給予特殊表決權(quán)。

　　我國關(guān)于國家特殊管理股制度的構(gòu)想最早始于2013年。2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要對按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實行特殊管理股制度。2014年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議審議通過的《深化文化體制改革實施方案》把在傳媒企業(yè)實行特殊管理股制度試點列為2014年工作要點。日前發(fā)布的《指導(dǎo)意見》則提出，在推進(jìn)公司制股份制改革時，允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，并在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國家特殊管理股制度。不過目前看來，在我國進(jìn)行國家特殊管理股的實踐還存在有諸多挑戰(zhàn)與障礙，需要后續(xù)改革逐一克服。首先需要明確的是，哪些領(lǐng)域?qū)儆凇吨笇?dǎo)意見》所說的少數(shù)特定領(lǐng)域；其次，國家特殊管理股制度與當(dāng)前《公司法》中的同股同權(quán)原則相抵觸，需要修法或根據(jù)法律授權(quán)由國務(wù)院另行做出相應(yīng)制度安排；再次，特殊管理股制度作為一種雙層(多層)股權(quán)結(jié)構(gòu)的試點，還需要一系列相關(guān)配套制度與措施的保障。

　　保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)

　　在成熟市場經(jīng)濟(jì)體系下，企業(yè)經(jīng)理層應(yīng)當(dāng)依法具有完全的經(jīng)營自主權(quán)。但在我國國有企業(yè)中，經(jīng)理層的經(jīng)營自主權(quán)從來沒有真正得到過充分有效的保障。盡管經(jīng)歷多次國有企業(yè)改革后，企業(yè)經(jīng)理層的經(jīng)營自主權(quán)確實已經(jīng)在很大程度上得到了體現(xiàn)，但來自政府部門和其他機(jī)構(gòu)的干預(yù)仍然普遍存在。正是由于經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)的缺位，在事實上削弱了國有企業(yè)經(jīng)理層的積極性，影響了管理效率的發(fā)揮，從而抑制了國有企業(yè)經(jīng)營績效的改善。

　　回顧國企改革歷程，在改革開放至今30多年的時間里，國企改革先后經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、“抓大放小”、戰(zhàn)略性改組、推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革等階段。

　　擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，是針對國有企業(yè)改革提出的重要改革措施之一；改革目的在于提高企業(yè)的生產(chǎn)和管理效率，推動全民所有制工業(yè)企業(yè)進(jìn)入市場，增強(qiáng)企業(yè)活力，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。1979年7月13日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國營企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》。1980年9月2日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)委《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點工作情況和今后意見的報告》，批準(zhǔn)從1981年起，把擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的工作，在國營工業(yè)企業(yè)中全面推開，使企業(yè)在人、財、物、產(chǎn)、供、銷等方面，擁有更大自主權(quán)。

　　1984年5月10日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國營工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，進(jìn)一步下放了生產(chǎn)經(jīng)營計劃、產(chǎn)品銷售、產(chǎn)品價格、物資設(shè)置、人事勞動管理、工資獎金、聯(lián)合經(jīng)營10個方面的權(quán)力。1986年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化企業(yè)改革，增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，提出要推行各種形式的經(jīng)營承包責(zé)任制，給經(jīng)營者充分的經(jīng)營自主權(quán)。

　　1993年11月，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，改革10多年來，通過“采取擴(kuò)大國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、改革經(jīng)營方式等措施，增強(qiáng)了企業(yè)活力，為企業(yè)進(jìn)入市場奠定了初步基礎(chǔ)”，并要求“繼續(xù)深化企業(yè)改革，必須解決深層次矛盾，著力進(jìn)行企業(yè)制度的創(chuàng)新”，這為前期國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)改革畫上了階段性句號。但事實上，國有企業(yè)經(jīng)理層的經(jīng)營自主權(quán)，仍在很多方面受到不同部門和機(jī)構(gòu)的牽掣。

　　為切實保障國有企業(yè)經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，《指導(dǎo)意見》提出，若“法無授權(quán)任何政府部門和機(jī)構(gòu)不得干預(yù)”國有的自主經(jīng)營活動。這一規(guī)定，可能意味著后續(xù)國有企業(yè)改革將就經(jīng)理層自主經(jīng)營權(quán)實施負(fù)面清單管理制度。而且在經(jīng)營自主權(quán)方面，《指導(dǎo)意見》還做出了進(jìn)一步安排：國有企業(yè)依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退；堅持黨管干部原則與董事會依法產(chǎn)生、董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使使用人權(quán)相結(jié)合；企業(yè)內(nèi)部薪酬分配由企業(yè)依法依規(guī)自主決定；建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎(chǔ)的市場化用工制度，真正形成企業(yè)各類管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出的合理流動機(jī)制。

　　以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管

　　按照新中國建立后留下來的管理路徑，目前依然還是根據(jù)行政主管部門或產(chǎn)業(yè)屬性分類，把國有資產(chǎn)劃分到不同的歸口部門進(jìn)行管理。據(jù)不完全的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前全國國有資產(chǎn)的總規(guī)模大約在280萬億元以上，其中國務(wù)院國資委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的113家非金融類中央企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模約40萬億元。

　　也就是說國務(wù)院國資委事實上只管理了全國國有資產(chǎn)的15%左右；82個中央行政事業(yè)單位所屬的6000多家企業(yè)和中國對外文化集團(tuán)公司、中國出版集團(tuán)公司、中國煙草總公司以及最新成立的中國鐵路總公司等財務(wù)關(guān)系在財政部單列的國有企業(yè)，以及中國郵政集團(tuán)公司和所有金融央企均由財政部履行出資人職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管；地方國企則由省、市兩級地方政府的多個國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散監(jiān)管。

　　這種不完全、不統(tǒng)一的分散監(jiān)管體制，一方面容易形成國有資產(chǎn)監(jiān)管的真空和漏洞，從而帶來國有資產(chǎn)流失風(fēng)險；另一方面也不利于對全國國有資產(chǎn)進(jìn)行全局性、整體性的發(fā)展規(guī)劃，往往會帶來國有企業(yè)資源配置效率的損失。尤其是2005年以來，大批中央企業(yè)紛紛建立了金融控股平臺，產(chǎn)融結(jié)合成為中央企業(yè)發(fā)展重要方向；截至2012年底，有68家中央企業(yè)擁有219戶金融企業(yè)（不含招商局作為第一大股東的招商銀行(600036,股吧)），涉及財務(wù)公司、保險公司、銀行等15 個金融領(lǐng)域，資產(chǎn)總額2.9萬億元，占央企總資產(chǎn)的9.3%。中央企業(yè)產(chǎn)融結(jié)合的發(fā)展，對長期以來產(chǎn)業(yè)國資與金融國資分業(yè)監(jiān)管模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　面對國有資產(chǎn)多頭監(jiān)管所帶來的諸多問題，以及國有企業(yè)混業(yè)經(jīng)營形成的新挑戰(zhàn)，構(gòu)建統(tǒng)一國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的改革呼聲日益高漲；黨的十八大以來，國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管改革已經(jīng)在地方層面進(jìn)行了積極探索，取得了初步成果，北京、天津、上海和重慶4個直轄市，已經(jīng)實現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)全覆蓋監(jiān)管。同時，多年來深入開展的理論探索也指出，無論從國有資產(chǎn)配置效率、還是國有資產(chǎn)有效監(jiān)管的角度，加強(qiáng)和完善現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制、推動建立“全口徑、全覆蓋”的統(tǒng)一國資監(jiān)管體系已經(jīng)勢在必行。

　　《指導(dǎo)意見》明確提出，未來要以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，這為國有資產(chǎn)監(jiān)管改革指明了正確方向。這一改革將會涉及國務(wù)院和地方政府多個部門之間的利益協(xié)調(diào)，甚至?xí)�涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整與撤并問題，改革難度可想而知。不過隨著國有資產(chǎn)監(jiān)管從“管企業(yè)”向“管資本”的過渡，構(gòu)建國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管體系的改革難度會有所下降�？紤]到改革所涉及面廣和難度大的客觀事實，相關(guān)改革應(yīng)該有計劃、分步驟推進(jìn)。

　　也正因為如此，《指導(dǎo)意見》只是提出“穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系”，目的是實現(xiàn)經(jīng)營性國有產(chǎn)業(yè)資本的統(tǒng)一監(jiān)管，暫未提及產(chǎn)業(yè)國資與金融國資的統(tǒng)一監(jiān)管問題。按照中央的安排，在2020年前可能將基本完成全部中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)和中國對外文化集團(tuán)公司、中國出版集團(tuán)公司、中國煙草總公司、中國鐵路總公司、中國郵政集團(tuán)公司監(jiān)管關(guān)系的劃轉(zhuǎn)，然后在總結(jié)前期改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再考慮解決產(chǎn)業(yè)國資與金融國資統(tǒng)一監(jiān)管的問題。

　　通過實行員工持股建立激勵約束長效機(jī)制

　　員工持股制是發(fā)達(dá)國家企業(yè)長盛不衰的一個重要原因，通常包括核心層持股、骨干層持股和老員工持股三個層次。核心層包括董事長、副董事長、總經(jīng)理、副總經(jīng)理等，骨干層包括二級公司經(jīng)理、職能部門負(fù)責(zé)人和技術(shù)、管理骨干等。管理層持股在任職期間和離任后5年之內(nèi)不允許出售。再加上老員工持股，可以將企業(yè)員工的物質(zhì)利益與企業(yè)經(jīng)營績效緊緊捆綁在一起，能充分調(diào)動他們的積極性，使他們不僅關(guān)心企業(yè)近期盈利，更關(guān)心企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

　　在我國，改革開放以來涌現(xiàn)的華為、聯(lián)想等一些成功的民營企業(yè)，也實行員工持股；部分國有企業(yè)也在員工持股方面進(jìn)行了探索。自從十八屆三中全會提出可以在混合所有制企業(yè)推行員工持股計劃以后，員工持股計劃成為深化國企改革的一項重要工作，并且引起了社會與企業(yè)的廣泛關(guān)注。2014年6月份，證監(jiān)會制定并發(fā)布了《關(guān)于上市公司實施員工持股計劃試點的指導(dǎo)意見》，鼓勵上市公司實施員工持股計劃，此后，陸續(xù)有公司發(fā)布了員工持股計劃，至2014年年末，形成了小高潮；而從實施方式來看，有員工認(rèn)購、大股東增予、員工持股計劃參與公司定增事項等。

　　《指導(dǎo)意見》提出要在混合所有制國有企業(yè)通過員工持股計劃的實施，建立起激勵約束的長效機(jī)制，這反映了中央對這一改革措施的兩層意思：其一是，員工持股計劃改革范圍目前僅局限于已經(jīng)完成或正在推進(jìn)混合所有制改革的國有企業(yè)，尚未推進(jìn)或不宜推進(jìn)混合所有制改革的國有企業(yè)不適用員工持股。其二是，實施員工持股計劃的目的是要在混合所有機(jī)制國有企業(yè)建立起可以長久發(fā)揮激勵約束作用的新機(jī)制，而不是簡單地讓所有員工分享國有資產(chǎn)增值成果，更不是要大家共同瓜分國有資產(chǎn)；從這個層面看，員工持股計劃的授股范圍應(yīng)該是指向國有企業(yè)中那些需要激勵約束的關(guān)鍵員工。

　　員工持股，看起來很吸引人，但真正實施起來的難度也不會小。目前大家更多關(guān)注的是員工持股的比例安排，對其他問題的關(guān)注度相對較低，但阻礙員工持股改革順利推進(jìn)的，其關(guān)鍵可能并非持股比例的確定。在績效好而且很穩(wěn)定的國有企業(yè)，推行員工持股應(yīng)該會很順利，但在效益不好的國有企業(yè)，它們最迫切需要借助員工持股來激勵員工積極性與創(chuàng)造性，但員工參與持股計劃的熱情卻并不會高。而如果只是在效益好的國有企業(yè)推行員工持股，似乎又有借機(jī)侵占國有資產(chǎn)的嫌疑。而且在實施員工持股計劃時，公平與效率的兼顧，使得員工持股范圍的確定與持股方式的選擇變得很困難。此外，什么樣的價格既能確保國有資產(chǎn)不受侵蝕，又能確保對授股對象具有吸引力？一系列問題的解決，可能還有待《關(guān)于混合所有制企業(yè)實行員工持股試點的指導(dǎo)意見》的正式出臺。

　　建立責(zé)任追究倒查機(jī)制

　　在過去很長一段時間內(nèi)，國有企業(yè)決策的責(zé)任追究機(jī)制一直都處于缺失狀態(tài)。但隨著國有企業(yè)改革的深入，國有資產(chǎn)流失和損失現(xiàn)象時有發(fā)生，為加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，確保國有資產(chǎn)不受企業(yè)內(nèi)部人為因素侵害，2008年8月18日，國務(wù)院國資委發(fā)布了《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》，對國有企業(yè)各類資產(chǎn)損失行為及其處罰措施進(jìn)行了明確規(guī)定，并提出對調(diào)離工作崗位或者已離退休的資產(chǎn)損失相關(guān)責(zé)任人給予經(jīng)濟(jì)處罰、行政處分和禁入限制。

　　而對國有企業(yè)重大決策責(zé)任的追究，其明文規(guī)定應(yīng)是始于2010年7月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，指出要建立對“三重一大”決策的考核評價和后評估制度，并逐步健全決策失誤糾錯改正機(jī)制和責(zé)任追究制度。一些地方國資監(jiān)管部門也先后發(fā)布了關(guān)于國有企業(yè)決策失誤責(zé)任追究方面的管理規(guī)定。不過從最近這幾年國有企業(yè)改革與發(fā)展實踐看，有關(guān)責(zé)任追究制定并沒有充分發(fā)揮預(yù)防作用，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。

　　明確提出重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，應(yīng)該是來自十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，文件中提出要建立針對重大決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

　　《指導(dǎo)意見》繼承了十八屆四中全會依法治國的改革精神，提出了筑牢“四道防線”、建立健全“六個機(jī)制”的系列舉措，以實現(xiàn)防止國有資產(chǎn)流失的目標(biāo)；其中針對國有企業(yè)“一把手”來說，最關(guān)鍵的就是建立健全國有企業(yè)重大決策失誤和失職、瀆職責(zé)任追究倒查機(jī)制。這應(yīng)當(dāng)是解決當(dāng)前國有資產(chǎn)流失問題的關(guān)鍵所在，只有始終保持對國有企業(yè)“一把手”終身追責(zé)的高壓，才能從源頭上根除“一把手”失職與瀆職現(xiàn)象的發(fā)生；才能鞭策“一把手”始終保持清醒的頭腦，嚴(yán)格遵循國有企業(yè)決策規(guī)范，全面、科學(xué)進(jìn)行決策分析，充分了解決策風(fēng)險并做好風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案，謹(jǐn)慎、科學(xué)進(jìn)行決策，進(jìn)而確保國有資產(chǎn)安全。

　�。ㄗ髡邌挝唬褐袊�企業(yè)聯(lián)合會）

　　《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出將國有企業(yè)劃分為公益類和商業(yè)類兩個大類，終結(jié)了市場此前關(guān)于國有企業(yè)分類方法的討論。不過《指導(dǎo)意見》并沒有明確指出哪些中央企業(yè)應(yīng)該歸入到公益類企業(yè)，哪些中央企業(yè)應(yīng)該歸入到商業(yè)類企業(yè)。

　　《指導(dǎo)意見》明確提出，應(yīng)“穩(wěn)妥推動國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”；對“適宜繼續(xù)推進(jìn)混合所有制改革的國有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郞配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進(jìn)一個”。

　　不設(shè)時間表，一方面表明中央已經(jīng)充分認(rèn)知到國有企業(yè)混合所有制改革所可能面臨的困難與阻力，并不冀圖在短時間內(nèi)全面推進(jìn)混合所有制改革；另一方面表明除了股權(quán)結(jié)構(gòu)上的變化，更需要穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制企業(yè)在公司治理結(jié)構(gòu)、管理提升與優(yōu)勢互補(bǔ)等多方面發(fā)生積極變化。

　　特殊管理股制度是一種國際通行的股份制企業(yè)管理制度。特殊管理股是指具有特殊投票權(quán)的股權(quán)，既可以是有較多投票權(quán)的股權(quán)，即“一股多票”，保證創(chuàng)始股東在企業(yè)中始終保有最大決策權(quán)和控制權(quán)；也可以是對某些事項有特殊投票權(quán)的股權(quán)，如規(guī)定特殊管理股可以在股權(quán)比例較低的情況下依然享有“一票否決權(quán)”，保證創(chuàng)始股東對企業(yè)的嚴(yán)格掌控力。

　　《指導(dǎo)意見》明確提出，未來要以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，這為國有資產(chǎn)監(jiān)管改革指明了方向。這一改革將會涉及國務(wù)院和地方政府多個部門之間的利益協(xié)調(diào)，甚至?xí)�涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整與撤并問題，改革難度可想而知。不過隨著國有資產(chǎn)監(jiān)管從“管企業(yè)”向“管資本”的過渡，構(gòu)建國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管體系的改革難度會有所下降。

　　員工持股制是發(fā)達(dá)國家企業(yè)長盛不衰的一個重要原因，通常包括核心層持股、骨干層持股和老員工持股三個層次。管理層持股在任職期間和離任后5年之內(nèi)不允許出售。再加上老員工持股，可以將企業(yè)員工的物質(zhì)利益與企業(yè)經(jīng)營績效緊緊捆綁在一起，能充分調(diào)動他們的積極性，使他們不僅關(guān)心企業(yè)近期盈利，更關(guān)心企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

圖片來源：找項目網(wǎng)