建立國有企業(yè)市場化用人機制

　　深化國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革，把黨管人才原則同市場化選聘企業(yè)經(jīng)營管理者相結合的一個重要內容就是選人用人機制的變革，也就是要在國有企業(yè)改革的過程中，將計劃經(jīng)濟時期行政化的用人機制轉變?yōu)檎嬲�的市場化用人機制。

　　一、國有企業(yè)建立市場化用人機制的必要性

　　市場化用人機制，是指市場在人力資源配置中發(fā)揮基礎性作用并進行有效調節(jié)的機制。它不是單純的有形人才市場，而是包括市場化選拔方式、使用方式、考核方式、獎懲方式、辭退方式等的有機體系。

　　國有企業(yè)的用人機制，包括董事會成員、監(jiān)事會成員、企業(yè)經(jīng)營管理者、企業(yè)員工等不同層次人員的選用機制。隨著國有企業(yè)勞動用工制度改革的不斷深入和社會保障體系的逐步建立與完善，企業(yè)員工已基本上實現(xiàn)了市場化選用，企業(yè)經(jīng)營管理者在內部用工方面擁有完全的自主權。因此，本文主要研究董事會成員、監(jiān)事會成員和企業(yè)經(jīng)營管理者的市場化選用。

　　(一)建立市場化用人機制的必要性

　　建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的國有企業(yè)市場化用人機制，是深化人事制度改革、完善生產(chǎn)要素市場、參與國際競爭的必然要求，也是深化國有企業(yè)改革、提高企業(yè)核心競爭力、完善法人治理結構、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀需要。

　　1.建立市場化用人機制是經(jīng)濟全球化的客觀需要。加入世界貿易組織后，我國融入世界經(jīng)濟的步伐加快，國外跨國公司更是大舉進入我國，國有企業(yè)面臨著來自國內其他所有制企業(yè)和國外企業(yè)競爭的雙重壓力，其中，人力資源方面的競爭實質上就是用人機制的競爭。由于國有企業(yè)尚未建立起市場化的用人機制，在人才競爭中處于不利的地位，甚至不得不承受著高級人才流失的巨大損失。因此，隨著國際競爭的加劇，提高國有企業(yè)競爭力已成為應對全球化競爭的核心問題，而其中一個至關重要的方面就是必須探索建立市場化的用人新機制，在人力資源全球化配置的時代使國有企業(yè)首先在選人用人上公平競爭。

　　2.建立市場化用人機制是深化國有企業(yè)改革的迫切要求。國有企業(yè)改革最終要解決的是委托代理問題，也就是人的關系問題，因此，企業(yè)經(jīng)營管理者的選用能否市場化，將成為改革能否走向成熟與完善的標志。只有加快推動國有企業(yè)經(jīng)營管理人才選拔任用工作的制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管理者的市場化，才能從根本上理順出資人與企業(yè)的關系，最終完成國有企業(yè)的改革。

　　3.建立市場化用人機制是完善法人治理結構的基本前提。改革計劃經(jīng)濟下形成的不適應市場競爭的組織結構和內部管理體制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結構是國有企業(yè)改革的基本要求，而完善法人治理結構的關鍵，是必須建立與公司法人治理結構相適應的市場化用人機制，即要規(guī)范公司董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理班子的權責，逐步實現(xiàn)出資人代表與經(jīng)理班子分層管理的體制。董事會、監(jiān)事會成員代表出資人利益，由出資人委派或推薦；而經(jīng)理班子則由董事會聘任，由職業(yè)化、專業(yè)化的經(jīng)營管理人才組成，通過市場進行配置。

　　4.建立市場化用人機制是充分激發(fā)企業(yè)活力的內在要求。人力資源作為生產(chǎn)力的第一要素，與其他生產(chǎn)要素一樣，需要隨著經(jīng)濟環(huán)境和市場需求的變化不斷進行調整。如果人力資源不能按照市場化的方式進行配置，勢必阻止其他要素的合理使用以及新要素市場的創(chuàng)造，導致社會生產(chǎn)力的低下和社會資源的浪費。建立市場化的用人機制，可以充分發(fā)揮市場供求、競爭和價格等機制的作用，充分調動人力資源這種生產(chǎn)要素的作用，促進整個社會資源綜合效益的提升，從而使企業(yè)更具發(fā)展活力，進而提高社會經(jīng)濟的總體運行效率。

　　5.建立市場化用人機制是深化干部制度改革的必然選擇。新時期，傳統(tǒng)意義上的“干部”管理和單一的組織配置形式已經(jīng)很難適應國有企業(yè)對各類人才的迫切需要。市場化選聘體現(xiàn)自下而上的選任方式，通過公開、透明、規(guī)范的程序，激勵人的上進心，真正調動企業(yè)經(jīng)營管理者的主觀能動性，使其擺脫行政級別的束縛，打破傳統(tǒng)體制下的“官念”，形成用業(yè)績說話、能進能出、能上能下的市場化理念，成為懂得傾聽市場聲音，按照市場信號經(jīng)營的真正的企業(yè)家。

　　(二)當前國有企業(yè)用人機制存在的主要問題

　　國務院國資委成立以來，在市場化用人方面進行了積極探索，特別是2003年開始的海內外公開選聘企業(yè)高級經(jīng)營管理者的工作取得成功，為推進中央企業(yè)建立市場化選人用人新機制積累了經(jīng)驗，起到了積極的示范和帶動作用。但是，應該說國企經(jīng)營管理者的市場化選聘機制尚未建立，用人機制方面仍存在以下一些問題：

　　1.“行政委任制”仍然占主導地位。近年來，在國有企業(yè)經(jīng)營管理者選用方式的探索和實踐中市場化用人機制已初見端倪，但這還僅僅是小范圍的嘗試性行動，行政化委任制仍然是國有企業(yè)經(jīng)營管理者選用的主導方式。僅以截至2006年底159戶中央企業(yè)為例，假設每戶企業(yè)領導班子成員(副總以上，含總會計師)為5人(事實上，中央企業(yè)的領導班子成員大多高于這個人數(shù)，有的企業(yè)甚至達到10人以上)，中央企業(yè)的經(jīng)營管理人員應為795人，而2003～2006年四年的海內外公開招聘，共聘用了64位，只占全部中央企業(yè)經(jīng)營管理人員的8%，不足十分之一。這一數(shù)字僅從非常小的方面反映了選人環(huán)節(jié)的市場化程度，事實上，用人環(huán)節(jié)的市場化程度更低，包括競爭、考核、激勵、淘汰等方面的機制遠未建立，選人和用人“兩張皮”的現(xiàn)象仍然存在。

　　2.經(jīng)營管理者的動力不足。長期以來，國有企業(yè)經(jīng)營管理者一直沿襲黨政干部的管理模式，并實行單一的委任制，企業(yè)負責人不是職業(yè)化的企業(yè)家，而是享有一定行政級別的官員。雖然一直在強調對企業(yè)以及企業(yè)領導人不再確定行政級別，但實際上仍然將企業(yè)領導人當做干部(官員)來對待和管理，這就造成了企業(yè)負責人往往只對上級領導負責，而不對企業(yè)和股東負責；只聽從上級部門的指揮，而不接受市場信號的調節(jié)和約束。這種機制不僅難以選拔市場經(jīng)濟環(huán)境下企業(yè)所需要的優(yōu)秀經(jīng)營管理人才，即使選拔出來了優(yōu)秀人才，也會因缺乏職位風險和市場競爭壓力而難以成為真正的優(yōu)秀企業(yè)家。企業(yè)領導人目標偏離企業(yè)長遠發(fā)展目標而過分追求短期利潤的現(xiàn)象較多地存在，內部人控制現(xiàn)象比較嚴重，沒有形成企業(yè)治理中各司其職、權責明確、相互制衡的機制，嚴重背離現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。

　　3.缺乏科學的評價標準。依據(jù)什么來評判國有企業(yè)經(jīng)營的好壞，這是一個直接關系到企業(yè)經(jīng)營者積極性的關鍵問題。在國有企業(yè)現(xiàn)行的運行機制中，還沒有建立一套科學的經(jīng)營業(yè)績考核評價機制，經(jīng)營者的任期、經(jīng)營標的、考核指標和考核機制、監(jiān)督約束機制都不夠完善，責任機制、責任追究機制、激勵機制和約束機制也沒有到位。國有企業(yè)經(jīng)營者的收入還比較低，與市場價位往往存在較大的落差，且薪酬結構單一，缺乏必要的股權激勵、退休金計劃等中長期激勵手段；同時，對經(jīng)營管理者的職位消費也缺乏明確的規(guī)定和有效的監(jiān)控。

　　4.外部環(huán)境制約。市場化用人機制的建立和發(fā)揮作用，還需要外部環(huán)境的支持，需要完善的市場及其配套制度提供有效的人才發(fā)現(xiàn)、流動機制，提供人才自由、有序流動的環(huán)境。目前，有形的人才市場不發(fā)達、缺少高級管理人才的評價方法和評價體系、專門的高級人才服務中介機構不完善、配套制度不完備等外部環(huán)境因素，也在很大程度上制約著國有企業(yè)市場化用人機制的建立。

　　二、國有企業(yè)建立市場化用人機制的基本思路

　　(一)國有企業(yè)建立市場化用人機制的目標和基本原則

　　國有企業(yè)的產(chǎn)權制度改革為建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎，使企業(yè)改革全面深化；而建立市場化用人機制，則標志著社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度走向成熟與完善。國有企業(yè)建立市場化用人機制的目標，是適應現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律的出資人代表和經(jīng)營管理人員選用機制，通過分層次管理，明確委托代理關系，形成符合公司治理結構要求、有利于企業(yè)長期發(fā)展的人力資源優(yōu)化配置體系。

　　人才作為企業(yè)重要的生產(chǎn)要素，只有遵循市場經(jīng)濟規(guī)律才能實現(xiàn)優(yōu)化配置并發(fā)揮最大效用。但是，國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱，是我們執(zhí)政興國的重要物質基礎，因此，國有企業(yè)建立市場化用人機制，必須堅持貫徹黨管人才的基本原則。堅持黨管人才原則，主要是指各級黨委堅持貫徹執(zhí)行黨的干部路線和方針政策，嚴格按照黨管人才的原則選拔任用干部，并對各級、各類干部進行有效的管理和監(jiān)督。在堅持用人機制市場化方向的前提下，要科學界定黨管人才的具體內容，把確立選人用人原則、制定合理的選人用人標準、規(guī)范選人用人程序、構建科學的選人用人機制作為黨組織的工作重點，在擴大選人視野、拓寬用人渠道、搞好綜合評價、準確識別和使用人才等方面充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用。

　　(二)國有企業(yè)建立市場化用人機制的基本思路

　　國有企業(yè)建立市場化用人機制的核心是實行出資人代表和企業(yè)經(jīng)營管理者的分層次管理機制，根據(jù)企業(yè)治理層次的劃分，對不同層次的人員實行不同的選擇方式，不拘一格選人用人。

　　1.根據(jù)國有企業(yè)的產(chǎn)權結構狀況確定出資人代表和經(jīng)營管理者。實行分層次管理的機制，首先要對國有企業(yè)現(xiàn)有的產(chǎn)權結構狀況進行分析，按照不同的所有權結構確定管理的層次和方式。從目前159戶中央企業(yè)的產(chǎn)權結構看，可以分成公司制企業(yè)和非公司制企業(yè)。公司制企業(yè)是已經(jīng)依據(jù)《公司法》進行了改制和登記注冊的國有企業(yè)，其中包括國有獨資公司、國有控股公司和國有參股公司。非公司制企業(yè)是指按照《全民所有制企業(yè)法》注冊的國有獨資企業(yè)。目前，國資委正在推進國有獨資公司建立和完善董事會試點工作，已有17家企業(yè)被確定為試點企業(yè)，大部分已經(jīng)建立了董事會。

　　2.根據(jù)法人治理層級對出資人代表和企業(yè)經(jīng)營管理人員進行分類。根據(jù)公司制企業(yè)法人治理結構的要求，出資人代表和企業(yè)高級經(jīng)營管理人員可劃分為三類：第一類為出資人代表或董事會成員，包括國有獨資企業(yè)的出資人代表和外派監(jiān)督人員、已建立了董事會的國有獨資公司的董事會成員、國有控股公司和國有參股公司的產(chǎn)權代表；第二類為企業(yè)的總經(jīng)理，既包括已建立了董事會的公司制企業(yè)的總經(jīng)理，也包括國有獨資企業(yè)的總經(jīng)理；第三類為副職以下高級經(jīng)營管理人員，指所有企業(yè)中的副總經(jīng)理和總會計師等。

　　根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度下的委托代理層次，出資人代表或董事會成員由股東選擇�？偨�(jīng)理由董事長提名、董事會聘任。副職以下高級經(jīng)營管理人員由總經(jīng)理提名、董事會聘任。為強化出資人的財務監(jiān)督，總會計師也可以由董事長提名，董事會聘任。

　　需要說明的是，由于黨委書記和黨委成員屬于黨的組織系統(tǒng)管理，其選擇和任用要進行專門研究。

　　3.分層次管理機制的基本內容。以中央企業(yè)為例，出資人代表和企業(yè)經(jīng)營管理人員分層次管理機制的基本內容為：

　　上述第一類人員，即出資人代表或董事會成員由國有資產(chǎn)出資人直接派出、聘用或推薦；出資人對其進行直接的管理，包括采用簽訂契約或建立產(chǎn)權代表檔案的方式，明確其職責權限和應承擔的責任，并根據(jù)契約中的約定對其職責履行情況進行考核評價，進而做出獎懲。這一類人員的選用目前仍以委任制為主，但應逐步向市場化選擇過渡，可以考慮把人員選擇的范圍擴大到國內甚至國際市場，在選擇環(huán)節(jié)首先實行市場化，逐步由身份管理過渡到崗位管理。

　　第二類人員，即企業(yè)的總經(jīng)理，對于已建立了董事會的國有獨資公司，以及國有控股和參股公司，應嚴格按照公司制企業(yè)法人治理結構的要求，由董事長提名，董事會聘用，其選用完全采用市場化的方式，董事會有權確定其聘免、考核和獎懲，實行任期制和崗位管理。對于國有獨資企業(yè)，總經(jīng)理的選用可暫時參照第一類人員的選用程序，由出資人直接提名、任用和考核，但應在選擇環(huán)節(jié)更多走市場選擇的道路，逐步由身份管理過渡到崗位管理。同時，應盡快推動這類企業(yè)進行公司制改造，推行董事會制度，建立公司治理框架。

　　第三類人員，即企業(yè)副總經(jīng)理一級經(jīng)營管理人員，實行完全的市場化選用，由總經(jīng)理提名，董事會聘用。董事會負責其聘免、考核、薪酬等的全面管理，完全實行崗位管理。

　　 (三)國有企業(yè)建立市場化用人機制的關鍵環(huán)節(jié)

　　由于國有企業(yè)的特殊性，建立市場化用人機制的關鍵是解決好市場化用人與組織程序的銜接，使之既符合市場規(guī)律又不違背黨管人才的基本原則。

　　1.在用人原則標準程序上實行組織把關。組織把關的基本內容，是國有企業(yè)的經(jīng)營管理人員的選擇要堅持“德才兼?zhèn)洹钡脑瓌t，并在此基礎上制定合理的選人用人標準，從實際出發(fā)針對職務和崗位性質具體化用人標準，解決市場化選擇的資格標準。對于由出資者直接選用的人員，黨的組織要直接承擔標準制定的責任，針對具體職務、崗位和階段性任務、目標等制定具體的用人標準。同時，對于實行市場化機制的人員選用，要嚴格規(guī)范和監(jiān)督選人用人的程序，使標準設定、提名、聘免、考核、淘汰的程序規(guī)范化、制度化，保證市場化用人程序的公開透明。

　　2.遵循分類分層次管理的原則。市場化用人機制的建立不是一朝一夕的事情，要在分層次管理原則的基礎上逐步推開。目前階段，所有企業(yè)副總經(jīng)理一級的經(jīng)營管理人員和建立了董事會的公司制企業(yè)的總經(jīng)理，都可以實行市場化的選用機制。根據(jù)企業(yè)具體情況，可以采用企業(yè)內部競聘、社會公開招聘、人才市場選聘、獵頭公司推薦等不同方式實行市場化選擇，有條件的企業(yè)可以進行國際化的選聘。

　　國有獨資企業(yè)的經(jīng)營者、公司制企業(yè)的董事會成員，應逐步推行市場化配置的方式。可以由國有資產(chǎn)出資人提名和推薦，逐步從委任制過渡到競聘制。國有獨資公司建立和完善董事會試點中，擴大外部董事比例和外部董事的選擇，實質上也是向市場化配置人力資源過渡的一種嘗試。

　　有些企業(yè)的主要經(jīng)營管理者目前尚難以實行市場化選聘，特別是那些處于關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域企業(yè)的經(jīng)營管理者，暫不實行市場化機制，但條件允許的情況下，可以考慮在組織部門劃定范圍內適當引入競爭機制。

　　3.著力于用人環(huán)節(jié)的市場化建設。相對于選人而言，國有企業(yè)用人的非市場化現(xiàn)象更為突出，不能按照市場化的方式采取競爭擇優(yōu)，對于內部培養(yǎng)起來的人員不能按照市場化的方式使用，薪酬水平與市場嚴重脫節(jié)等非市場化問題普遍存在。鑒于此，在國有企業(yè)市場化用人機制建設過程中，應特別關注人才的市場化使用，尤其是對于來自企業(yè)內部的經(jīng)營管理人員，應與從外部聘用人員實行同樣的市場化考核標準、薪酬標準、激勵約束標準，從而使這些人員能夠在平等的機制下參與企業(yè)經(jīng)營管理。

　　三、國有企業(yè)建立市場化用人機制的政策和措施

　　(一)徹底取消國有企業(yè)經(jīng)營管理者的干部級別

　　長期用政治標準和行政權利代替市場機制的人力資源配置方式，使企業(yè)經(jīng)營管理者，特別是一把手的干部意識難以消除，也是這些人“雙重人格”矛盾的根源。必須徹底解除國有企業(yè)經(jīng)營管理者特別是一把手的干部身份，使追求政績的“黨員干部”回歸到追求企業(yè)效益最大化的“職業(yè)經(jīng)理人”。對企業(yè)經(jīng)營者實行全面的契約化管理，通過簽訂合同明確對經(jīng)營管理者的聘任、考核和獎懲，落實經(jīng)濟責任，做到企業(yè)經(jīng)營管理者能上能下。變過去的行政級別管理為出資人的資產(chǎn)管理。

　　(二)建立科學合理的業(yè)績評價和考核體系

　　績效考核是市場化用人機制建設中一個承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，也是建立和完善激勵約束機制的基礎。要在實事求是和注重實績的原則下，建立客觀、公正、科學的業(yè)績考核評價體系。考核標準的設定應注重定性與定量標準的結合，考核方式應是年度經(jīng)營業(yè)績考核與任期經(jīng)營業(yè)績考核相結合，分類實施獎懲與任免。對于考核期內企業(yè)發(fā)生清產(chǎn)核資、資產(chǎn)重組、改制上市、重大投資等情況的要給予特別的關注。要采取有效措施保證考核過程的規(guī)范和公正。

　　(三)完善經(jīng)營管理者激勵機制

　　有效的激勵機制能夠激發(fā)經(jīng)營管理者創(chuàng)造突出業(yè)績，使出資人與經(jīng)營者形成良好的利益捆綁機制，在兩者之間建立相互依賴、相互制衡的機制。從發(fā)達國家的實踐看，股權激勵是對企業(yè)經(jīng)營管理者較為有效的激勵方式。國有企業(yè)目前單純工資加獎金的收入分配形式，無法在市場化的用人機制下體現(xiàn)對經(jīng)營者的激勵，必須探索對經(jīng)營管理者實行股權激勵的形式和內容，以股權、期權等多種形式，實現(xiàn)人力資本作為要素參與分配，把經(jīng)營者的利益與出資人的利益緊密聯(lián)系起來。建立富有競爭力的激勵機制是用人環(huán)節(jié)市場化的重要內容，只有建立了能夠使創(chuàng)造財富的勞動、知識、技術、經(jīng)營、管理等人力資本價值得到充分體現(xiàn)的分配機制，國有企業(yè)才能在與外資企業(yè)和民營企業(yè)的人才競爭中取勝。

　　(四)健全約束和監(jiān)督機制

　　對經(jīng)營者激勵低效和監(jiān)督乏力是國有企業(yè)經(jīng)營者管理機制中并存的兩個矛盾。有的企業(yè)中，內部人控制問題嚴重，甚至使黨委會、職代會、工會以及紀檢監(jiān)察等內部監(jiān)督機制難以發(fā)揮應有的作用。在完善經(jīng)營者業(yè)績考核體系和激勵機制的同時，必須健全對經(jīng)營管理者的約束和監(jiān)督機制，最大限度地防止和糾正內部人控制。為此，首先要完善公司治理，按《公司法》的要求明確股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層各自的職責；其次，要以責任落實和責任追究為重點，強化對經(jīng)營者重大決策失誤的責任追究，加強經(jīng)濟責任審計；再次，大力推進企業(yè)內部民主管理，堅持和完善職工代表大會制度，堅持職工民主評議企業(yè)經(jīng)營者。

　　(五)加快企業(yè)經(jīng)營管理人才市場的建設

　　企業(yè)經(jīng)營管理人才市場是市場化人才供求機制的載體，其發(fā)展滯后是制約國有企業(yè)市場化用人機制形成的外部因素之一。因此，必須在促進市場主體成長、建立市場運行規(guī)則、規(guī)范市場秩序等方面采取積極措施，加快人才市場的發(fā)育和完善。當務之急是由組織部門、人事部門以及國有資產(chǎn)管理部門、勞動部門等機構和部門共同組建人才市場，進一步加強經(jīng)營管理人才市場基礎設施建設，盡快建立起覆蓋全國、連接海內外的信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)資源共建共享。

　　(六)促進企業(yè)人才中介機構的發(fā)展

　　人才中介機構的發(fā)展是企業(yè)經(jīng)營管理人員市場化選聘中不可或缺的重要一環(huán)。完善的人才中介機構體系包括人才資質認定、人才測評、人才服務機構等專門化的機構。大力促進人才中介機構的發(fā)展，是拓寬選人用人渠道、形成人才價格發(fā)現(xiàn)機制、保證人才合理、有序流動的重要措施。要指導和支持人才中介公司(包括獵頭公司)在設立、運作和管理上規(guī)范運行，建立資格認定和年檢制度，強化中介機構的責任追究制度。

　　(七)建立企業(yè)經(jīng)營管理人才庫

　　要實現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營管理人員的充分市場化選擇，離不開一個信息充足、具有規(guī)模、門類齊全的人才庫的支持。人才庫的來源可以有公開招聘時自愿報名、單位推薦、獵頭公司獵取等多種形式，并按標準保持動態(tài)更新。人才庫應按企業(yè)需求分別設置分類管理，便于查找和信息交流，從而使人力資源合理配置。

　　(課題組組長：李保民）

　　來源：《國有資產(chǎn)管理》雜志

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