真正的國有資產(chǎn)股東代表應(yīng)是全國人民代表大會(huì)，全國人民代表大會(huì)應(yīng)代表國家行使國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。應(yīng)當(dāng)在全國人大以及地方各級(jí)人大設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，行使國資委現(xiàn)有的非經(jīng)營職能 ]
隨著2003年國務(wù)院國資委的成立，企業(yè)國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了出資人和監(jiān)管人分離。但在十年后，包括金融國資、資源性國資、文化類國資在內(nèi)的大量國有資產(chǎn)的管理體制與運(yùn)作模式并未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。
改革改到今天，國資、
國企改革必須尋求新的突破。
為此，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者專訪了中國政法大學(xué)教授、研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)李曙光，讓這位曾經(jīng)的《國資法》起草小組成員為讀者分析未來國資改革的難點(diǎn)。在李曙光看來，如果做不到出資人和監(jiān)管人角色分開，這可能成為未來國資改革的最大障礙。
而對(duì)于金融國資監(jiān)管的推進(jìn)，李曙光認(rèn)為，中國的國有金融企業(yè)對(duì)中國良好健康的發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)，但如果不啟動(dòng)金融國資監(jiān)管改革的話，大家永遠(yuǎn)用一個(gè)“國家金融”的幌子來掩蓋國有金融企業(yè)低效率現(xiàn)實(shí)，而且這也容易形成某些瓜分國家金融資產(chǎn)甚至是權(quán)力尋租的行為。
七大問題
第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：在市場(chǎng)化改革探索后，國有企業(yè)改革正邁入一個(gè)新的階段，在你看來，國有企業(yè)改革的下一步需要重點(diǎn)解決哪些問題？
李曙光：對(duì)于下一步的國有企業(yè)改革，我認(rèn)為需要解決七方面的問題。
第一，從大的角度講，一定要解決理念問題。目前在中國不是國進(jìn)的問題，而是如何解決民進(jìn)的問題。在下一步的改革中，究竟是民企配合國企還是國企配合民企，這就是需要解決的理念問題。在我看來，應(yīng)該是國企配合民進(jìn)，在這個(gè)基點(diǎn)來談下一步的改革就比較好。
第二，需要從整體上梳理國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。過去三十年的國資改革中，我們一直在實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革，但中國的國有資產(chǎn)數(shù)量龐大，改革中只是界定了部分國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，所以我提出要建立四個(gè)國資委。除了現(xiàn)存的以工業(yè)企業(yè)國有資產(chǎn)為主的國務(wù)院國資委外，還需要建立針對(duì)金融國有資產(chǎn)、土地和礦產(chǎn)等資源性國有資產(chǎn)，以及行政事業(yè)及文化遺產(chǎn)的三個(gè)國資委。
建立四個(gè)國資委的提議的著眼點(diǎn)不是要建立四個(gè)權(quán)屬機(jī)構(gòu)，而是要明確國有資產(chǎn)的責(zé)任人�，F(xiàn)在針對(duì)國有資產(chǎn)大家都在搶權(quán)，但一些國有資產(chǎn)缺乏純粹、干凈的出資人和責(zé)任人。
第三，要加快國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的信息公開力度。中國政府已經(jīng)在進(jìn)行大規(guī)模的信息公開，但更應(yīng)該實(shí)施信息公開的國有企業(yè)反而落在政府后面了。下一步國企，特別是非上市的、改制比較慢的國企要加快信息公開的力度，資源壟斷型的國企、專營專賣的國企，也要加快信息公開的力度。
比如說，專營專賣的煙草企業(yè)，現(xiàn)在誰能看到它的財(cái)務(wù)報(bào)表？是虧損還是盈利？虧損虧在哪里，盈利的錢又如何使用？我們每個(gè)人作為國有企業(yè)真正的股東看不到完整的信息，這就是很大的問題。當(dāng)然，涉及到國家安全、軍事安全的信息可以處理得保守一些，但不能以此為理由不適當(dāng)對(duì)外披露。
第四，要推動(dòng)國有資本經(jīng)營預(yù)算的改革，進(jìn)一步提高國有資本預(yù)算的上繳比例并擴(kuò)大上繳覆蓋面，同時(shí)要提升預(yù)算資金的支出結(jié)構(gòu)和支出效益。
第五，要加快國有企業(yè)的社會(huì)化、商業(yè)化和市場(chǎng)化。特別是如果要將民企發(fā)展作為目標(biāo)的話，在社會(huì)化方面，需要吸引民間資本和民營企業(yè)通過股份制加入到國企中來，并在商業(yè)化和市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上推進(jìn)公司治理。
第六，要加快解決國企歷史遺留問題，包括企業(yè)辦社會(huì)、廠辦大集體和老國企的歷史負(fù)擔(dān)。國家應(yīng)該有專項(xiàng)資金來解決歷史遺留問題，要有清晰的時(shí)間表和路線圖，不能拖了幾十年還在拖。
第七，要高度關(guān)注國企海外資產(chǎn)的經(jīng)營管理和風(fēng)險(xiǎn)防范�，F(xiàn)在很多國企已經(jīng)“出�！�，但海外經(jīng)營有政治、經(jīng)濟(jì)等多重風(fēng)險(xiǎn)，這也是我們要高度關(guān)注的。
出資人和監(jiān)管人角色分開
日?qǐng)?bào)：我記得你不止一次地提出了四大國資委的建議，從目前對(duì)后三類國有資產(chǎn)規(guī)范監(jiān)管的推進(jìn)情況來看，你認(rèn)為推進(jìn)的成效如何？
李曙光：從推進(jìn)情況來看，金融國資委醞釀了很長(zhǎng)的時(shí)間，也實(shí)施了一系列運(yùn)作；文化國資委在中央有考慮、在地方上有突破，但也有被叫停的案例；而資源國資委目前在實(shí)施進(jìn)程的表現(xiàn)應(yīng)該來說是最弱的。
資源性國有資產(chǎn)的監(jiān)管人有的是政府、有的是企業(yè)、有的是事業(yè)單位，在出資人和監(jiān)管人方面仍然比較混亂。但資源國資委恰恰是最好推進(jìn)的一部分，能把國土資源部的一部分轉(zhuǎn)換出來就好了。如各地都設(shè)有的土地儲(chǔ)備中心，其實(shí)完全可以將其作為各地的土地資源出資人來做，將出資人和監(jiān)管人分開。
在目標(biāo)比較清楚的情況下，目前國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的改革已經(jīng)沒有什么障礙，而且不存在新增機(jī)構(gòu)的問題。比如金融國資委，目前已經(jīng)有匯金公司在實(shí)施管理，文化國資這一塊財(cái)政部下也有文資辦。既然已有新機(jī)構(gòu)，那么就應(yīng)該進(jìn)一步明確它們的責(zé)任、義務(wù)，同時(shí)把出資人和監(jiān)管人的角色分開。
這里須特別強(qiáng)調(diào)的是，成立四大國資委的目的，并不是多設(shè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化行政化管理，也不是讓國資國企去擠壓或取代民資民企，更不是要搞“國進(jìn)民退”，而是如何更好地在以《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等為代表的法治框架下推動(dòng)國資國企的戰(zhàn)略性調(diào)整與改革，厘清各產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確出資人職責(zé)，提高改革效率，并加快國退民進(jìn)的步伐。
即便全部并成一個(gè)大一統(tǒng)的國資委我也不反對(duì)，但是在改革之初，還難以做到大一統(tǒng)的國資委，因?yàn)楣芾沓杀竞透母锍杀痉浅８�。在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理仍處于部門條塊分割的背景下，還是分開來做比較好。把資產(chǎn)管理的職能職責(zé)劃分清楚，把出資人和監(jiān)管人的角色分開，形成干凈的出資人而不是監(jiān)管者。
如果做不到出資人和監(jiān)管人角色分開，這可能成為未來國資改革的最大障礙。如郵政改革那樣，改革后的國家郵政總局和中國郵政總公司仍沒有完全分開。要搞真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是要對(duì)政府和國資企業(yè)做出清楚的分割。十八大報(bào)告提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。如果政府和市場(chǎng)總攪在一起的話，中國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制永遠(yuǎn)無法前進(jìn)。
日?qǐng)?bào)：金融國資的資產(chǎn)數(shù)量龐大，目前，全國金融工作會(huì)即將召開，能否在此次會(huì)議上定調(diào)金融國資委也是會(huì)議的看點(diǎn)之一，那么你對(duì)金融國資委的建立有哪些設(shè)想？
李曙光：雖然金融國有企業(yè)和其他國企相比有一定特殊性，但其改革邏輯是相同的：明確出資人，從制度上明確其權(quán)利義務(wù)關(guān)系。只不過金融國資改革難度大一點(diǎn)。
金融國有企業(yè)一直把自身看作一個(gè)特殊的行業(yè)，把自身看作“國家金融”的代表，但其實(shí)金融業(yè)最應(yīng)該商業(yè)化和市場(chǎng)化，應(yīng)該把自身看作普通的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，而不應(yīng)該總打著“國家金融”的幌子。這也正是我為什么提出要啟動(dòng)金融國資委改革的原因。
中國的國有金融企業(yè)對(duì)中國良好健康的發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)，但如果不啟動(dòng)這個(gè)改革的話，大家永遠(yuǎn)用一個(gè)“國家金融”的幌子來掩蓋國有金融企業(yè)低效率現(xiàn)實(shí)，而且這也容易形成某些瓜分國家金融資產(chǎn)甚至是權(quán)力尋租的行為。
從國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的角度來說，我們的頂層設(shè)計(jì)早就出來了，路線圖也很清楚了，而且國務(wù)院國資委在企業(yè)國有資產(chǎn)管理上也有很好的實(shí)踐，所以金融國資委在實(shí)施過程中只要把角色定位清楚就好了。
我認(rèn)為，“金融國資委”應(yīng)是金融國有資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會(huì)，它的職責(zé)是把現(xiàn)有分散的金融國有資產(chǎn)整合起來，作為金融國資的出資人，擁有高級(jí)管理者任免權(quán)、重大事項(xiàng)的決策整合權(quán)以及作為股東代表的收益權(quán)。
與企業(yè)國資委所面臨的外部環(huán)境不同的是，金融國資方面已經(jīng)建立起了一套相對(duì)完善的外部監(jiān)管體系。我主張，金融國資委應(yīng)該是一個(gè)干凈的出資人。如果談到監(jiān)管，我認(rèn)為應(yīng)該再成立金融協(xié)調(diào)監(jiān)督管理委員會(huì)，對(duì)“一行三會(huì)”進(jìn)行整合、對(duì)監(jiān)管進(jìn)行協(xié)調(diào)、對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行重新的規(guī)劃，做出新的權(quán)力的配置和分工。它和“金融國資委”應(yīng)該是兩個(gè)機(jī)構(gòu)。
人大監(jiān)管國資
日?qǐng)?bào)：為了將市場(chǎng)和政府分開，包括你在內(nèi)的一些學(xué)者都曾提議，將國資監(jiān)管納入到人大的監(jiān)管之內(nèi)，經(jīng)過多年呼吁后，你現(xiàn)在又如何看待這一提議的推進(jìn)情況？
李曙光：按照我國現(xiàn)行的《憲法》，一切權(quán)力屬于人民，而代表人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是全國人民代表大會(huì)。因此，真正的國有資產(chǎn)股東代表應(yīng)是全國人民代表大會(huì)，全國人民代表大會(huì)應(yīng)代表國家行使國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。
所以我建議，應(yīng)當(dāng)在全國人大以及地方各級(jí)人大設(shè)立專門的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，行使國資委現(xiàn)有的非經(jīng)營職能。國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)當(dāng)作為人大常設(shè)的專門委員會(huì)，就國資委作為受托人對(duì)委托人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一擔(dān)負(fù)提高整體競(jìng)爭(zhēng)力、結(jié)構(gòu)調(diào)整、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、國有資產(chǎn)保值增值與戰(zhàn)略性退出等任務(wù)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)或任務(wù)，從而突破現(xiàn)有國資委向全國人大例行匯報(bào)的體制。
目前這一改革提議從時(shí)機(jī)上來講應(yīng)該比較成熟了，這一改革提議需要引入合理的體制作為支撐，也需要突破一些觀念上的障礙，國有資產(chǎn)交歸人大還要破除與一些利益集團(tuán)的沖突。
中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)搞了20多年了，要素市場(chǎng)還未完善建立，市場(chǎng)主體的獨(dú)立性還沒有完全體現(xiàn)，所以有必要盡快將權(quán)力邊際劃清楚。將國有企業(yè)的委托權(quán)交給人大，而政府也能承擔(dān)好自身應(yīng)該承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)，切斷政府權(quán)力尋租的渠道，對(duì)中國的反腐敗也有好處。
日?qǐng)?bào)：國務(wù)院國資委在國資監(jiān)督管理的探索已經(jīng)接近十年，但外界很多評(píng)價(jià)認(rèn)為近十年國資改革明顯放緩，那么你又如何評(píng)價(jià)國資委的工作成效？
李曙光：我覺得，國務(wù)院國資委在實(shí)踐當(dāng)中遇到的許多問題，已經(jīng)讓他們?cè)絹碓秸J(rèn)清了國資改革的方向。國資委成立的十年，實(shí)際上在某種程度上給中國的國資改革提供了某種豐富的經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)。
一是國資委對(duì)其出資人角色的認(rèn)識(shí)是越來越明確了；二是對(duì)國企的市場(chǎng)化、商業(yè)化的概念也已經(jīng)建立起來了，承認(rèn)國有企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一部分，也承認(rèn)國有企業(yè)發(fā)展面臨很大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。在法律層面，國資的監(jiān)管和運(yùn)營也越來越規(guī)范。在商業(yè)化和市場(chǎng)化方面，國資委也總結(jié)了一定的經(jīng)驗(yàn)；三是這十年來國資委在公司治理結(jié)構(gòu)方面有一定的推進(jìn)，包括貫徹公司法、建立規(guī)范的董事會(huì)、強(qiáng)化科學(xué)考評(píng)等。這么幾點(diǎn)對(duì)國資監(jiān)督管理體系來說是很大的進(jìn)步。
但是，有些東西，國務(wù)院國資委值得檢討。比如國務(wù)院國資委這兩年推行的 “大國資”、“國資監(jiān)管全覆蓋”，我認(rèn)為不是不可以搞，但應(yīng)該是在《國資法》和《公司法》的框架內(nèi)搞，要符合國資委扮演的，不能混淆中央和地方、地方與地方的職責(zé)權(quán)限。另外，國資委對(duì)推動(dòng)《國資法》的落實(shí)上的力度還不夠，還需要加強(qiáng)。
圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)
