在國資改革熱潮中應(yīng)運而生的國資委，10年后再次走到了歷史的十字路口。

　　國有經(jīng)濟(jì)一直是中國國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，同時也是歷次經(jīng)濟(jì)體制改革的排頭兵。三中全會明確提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，其應(yīng)有之意落實在國有資產(chǎn)改革領(lǐng)域，須在三個范疇進(jìn)行改革。

　　首先是“彈好鋼琴”，做好國有資本的差異化分類管理，實現(xiàn)國有資本優(yōu)化配置，突出重點;其次是“英雄不論出處”，國資市場準(zhǔn)入門檻對內(nèi)對外平等開放，實現(xiàn)充分競爭;三是“雙拳齊出”，無形和有形的手同時發(fā)揮作用，發(fā)揮市場主體的能動性，實現(xiàn)國有資產(chǎn)出資人意志和企業(yè)法人權(quán)利的平衡，更加強(qiáng)化市場主體的作用。

　　國資監(jiān)管高度分散

　　據(jù)不完全的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前全國國有資產(chǎn)的總規(guī)模大約在280萬億元以上。

　　而國務(wù)院國資委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的中央企業(yè)(非金融類)，資產(chǎn)規(guī)模約40萬億元，也就是國務(wù)院國資委只管理了全國國有資產(chǎn)的15%左右，國有資產(chǎn)監(jiān)管體系在整體上處于分散狀態(tài)。

　　從資產(chǎn)屬性來說，國有資產(chǎn)之間并無本質(zhì)區(qū)別，但按照建國后遺留下來的管理路徑，目前依然還是根據(jù)行政主管部門或產(chǎn)業(yè)屬性分類，把國有資產(chǎn)劃分到不同的歸口部門進(jìn)行管理。這些資產(chǎn)中，除了國務(wù)院國資委監(jiān)管的113家中央企業(yè)外，地方國企則由省、市兩級地方政府國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

　　此外，財政部也負(fù)責(zé)以下幾方面國有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)——一是部屬企業(yè)，即中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，共有82個部門6000多家。二是財務(wù)關(guān)系在財政部單列的國有企業(yè)，包括中國對外文化集團(tuán)公司、中國出版集團(tuán)公司、中國煙草總公司以及最新成立的中國鐵路總公司，其均由國務(wù)院作為出資人，并授權(quán)財政部依法對集團(tuán)的經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。中國郵政集團(tuán)公司目前也暫由財政部履行出資人職責(zé)。

　　在內(nèi)部歸口上，財政部金融司管理中央金融類國有資產(chǎn)，財政部行政政法司和教科文司則分別管理著中央和國務(wù)院行政、事業(yè)單位下屬企業(yè)和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)。財政部的“中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，則承擔(dān)由財政部履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)相關(guān)管理工作;地方國有文化企業(yè)資產(chǎn)則由各地方政府指定的平臺進(jìn)行管理。

　　以目前國有資產(chǎn)中規(guī)模最大的金融資產(chǎn)為例，目前金融類國資主要分為中央所屬金融企業(yè)和地方政府所屬金融企業(yè)兩類。中央國有金融企業(yè)資產(chǎn)，由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權(quán)利和行使涉及資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓審批等監(jiān)管權(quán)力。

　　地方所屬國有金融企業(yè)則情況不一：有的歸屬于國資管理系統(tǒng)，有的由地方政府金融辦行使出資人權(quán)利，有的由政府控股的企業(yè)行使出資人權(quán)利。國資委成立之初，其監(jiān)管的國有資本均為產(chǎn)業(yè)資本，與“一行三會”基本處于“井水不犯河水“的狀態(tài)。

　　但2005年以來，大批央企舉起產(chǎn)融結(jié)合大旗，紛紛建立金融控股平臺。截至2012年底，有68家中央企業(yè)擁有219戶金融企業(yè)(不含招商局作為第一大股東的招商銀行)，涉及財務(wù)公司、保險公司、銀行等15 個金融領(lǐng)域，資產(chǎn)總額2.9萬億元，占央企總資產(chǎn)的9.3%。

　　部委監(jiān)管職能交叉

　　國資監(jiān)管體系從誕生之日起，其定位就帶有幾分尷尬。

　　從當(dāng)年防止國有資產(chǎn)流失到國有資產(chǎn)的保值增值，國資委到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種職能、履行何種職責(zé)，以及如何實現(xiàn)這些目標(biāo)，上述根本問題并未得到徹底解決，全國一盤棋的“大國資委”格局遠(yuǎn)未成形。

　　對金融類國資的監(jiān)管，就突出體現(xiàn)了國資委與其他行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和部委在職能定位上的交叉重疊。

　　國資委基于股權(quán)紐帶關(guān)系而產(chǎn)生的管理權(quán)，與“一行三會”的金融行業(yè)監(jiān)管權(quán)不可避免地會產(chǎn)生矛盾沖突。更為重要的是，銀、證、保三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)對派出機(jī)構(gòu)直接管轄，對全國的金融資產(chǎn)實現(xiàn)了無死角監(jiān)管，而目前國資系統(tǒng)的企業(yè)還處于多龍治水的尷尬局面，很多地方國資淪為政府的邊緣地帶，主要承擔(dān)了維穩(wěn)和職工安置職能。

　　職能交叉不只存在于金融類國資領(lǐng)域。比如國資委和財政部，雖然兩家在管理的企業(yè)類別方面沒有交叉，但在國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制上卻有重疊甚至競爭關(guān)系。

　　按國家有關(guān)預(yù)算編制規(guī)定，國資委負(fù)責(zé)所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營的編制工作，但預(yù)算收入的征管和使用接受財政部監(jiān)督，國資委在國有資產(chǎn)的收益上繳、國有資本預(yù)算編制中僅享有有限的權(quán)力。

　　而在新增投資問題上，國資委和發(fā)改委的出發(fā)點也會有所不同，體現(xiàn)的國家意志也有區(qū)別，難免會產(chǎn)生意見不統(tǒng)一的情況。

　　同時，伴隨著體制改革和國家戰(zhàn)略迅速崛起的如匯金、中投、國開行等國家級超大型企業(yè)，其龐大的資產(chǎn)規(guī)模、強(qiáng)大的創(chuàng)新精神、鮮明的市場化治理結(jié)構(gòu)等特征，也給國資委監(jiān)管帶來了新的思考。

　　從管資產(chǎn)到管資本

　　研究顯示，為避免國資監(jiān)管的復(fù)雜化和區(qū)別對待，有必要結(jié)合管資本的要求，對現(xiàn)行國有資本分別由國務(wù)院國資委、財政部、行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方國資委分別監(jiān)管的現(xiàn)狀進(jìn)行重構(gòu)，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。

　　現(xiàn)行的《國資法》沒有清晰區(qū)分出資人與所有者的不同概念，國資委既做“教練員”又做“裁判員”，把作為國有資本出資人代表的出資人權(quán)利，與作為國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)的間接調(diào)控職能混在了一起。這就帶來了以下三方面的問題：

　　一是不該管的管了不少。原本應(yīng)以監(jiān)管為主的國資委，承擔(dān)了很多不該承擔(dān)的具體事務(wù)。比如，很多國資監(jiān)管部門承擔(dān)了維穩(wěn)、職工安置、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。

　　二是該管的卻沒管到位。某些企業(yè)強(qiáng)大的游說和公關(guān)能力干擾了國資委統(tǒng)一的監(jiān)管思路和整體產(chǎn)業(yè)布局。

　　三是國資監(jiān)管客觀上還存在著信息不對稱和相關(guān)專業(yè)知識不足的缺憾。其往往很難深入了解被監(jiān)管企業(yè)或項目的情況，審批易流于形式。很多央企資產(chǎn)“虛胖”，資產(chǎn)收益率較低，而國資監(jiān)管部門往往局限于保值增值思維，對國企的考核指標(biāo)沒有及時調(diào)整改進(jìn)。

　　對國資委來說從資產(chǎn)監(jiān)管向資本(股權(quán))監(jiān)管轉(zhuǎn)變，就是要以出資額為限，代表國家依法對國有企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)，不干預(yù)其控股企業(yè)的日常經(jīng)營活動，就實現(xiàn)了國有資本所有權(quán)和企業(yè)法人經(jīng)營權(quán)的分離——從考核增值保值向考核年化復(fù)合增長率轉(zhuǎn)變;從行為監(jiān)管向業(yè)務(wù)許可審批轉(zhuǎn)變;從管項目向管合規(guī)性轉(zhuǎn)變。

　　國資委應(yīng)實現(xiàn)權(quán)力邊界上移，主要組建并管理國企董事會，實行不缺位、不越位、不錯位的有效行權(quán)方式，堅持以重大事項管理為抓手，兼顧國家利益和財務(wù)收益，通過控制董事會來真正履行出資人職責(zé)。

　　法人治理結(jié)構(gòu)上，可以綜合匯金模式的“積極股東”模式、淡馬錫的“近股東”模式，注入“黨委董事”或者“紀(jì)委董事”的概念，不以“紅頭文件”和行政命令管理企業(yè)，構(gòu)建獨特的“國資委”模式。

　　總之，厘清出資人權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力，最終要實現(xiàn)的是國資監(jiān)管的“有為有不為”。從管資產(chǎn)到管資本，一字之差涉及國資管理內(nèi)容、對象、行為方式等方面很大的變化。背后隱含的意思是國資委要簡政放權(quán)，特別是要將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，減少對企業(yè)經(jīng)營活動的干預(yù)，實現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退、進(jìn)而有為、退而有序。

　　重構(gòu)部委間權(quán)力邊界

　　要實現(xiàn)以上目標(biāo)，國資委宜從履行出資人職責(zé)角度出發(fā)，重構(gòu)與相關(guān)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(部委)的權(quán)力邊界。

　　在金融領(lǐng)域，國資委可與“一行三會”就央企(國企)涉金融業(yè)務(wù)資格權(quán)限進(jìn)行協(xié)調(diào)，對國有企業(yè)設(shè)立財務(wù)公司、證券投資基金、信托公司和資產(chǎn)管理公司等提出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)企業(yè)金融板塊為主業(yè)服務(wù)，服從產(chǎn)業(yè)政策需要。

　　國資委還可以考慮對上市央企獨立董事人選制定資格認(rèn)定辦法，并建立專家?guī)�。對于證監(jiān)會擬推出的以大型央企藍(lán)籌股為標(biāo)的股的個股期權(quán)，國資委也可以聯(lián)合證監(jiān)會制定相關(guān)辦法。

　　在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制上，由于國資委相較財政部擁有更多信息優(yōu)勢，對國有資本預(yù)算的收益與支出監(jiān)管也更為專業(yè)，可考慮擴(kuò)大國資委在國有資本經(jīng)營預(yù)算編制中的自主權(quán)，實現(xiàn)國有資本預(yù)算與公共預(yù)算的實質(zhì)分離。

　　待未來新的國資監(jiān)管體系建立后，可由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司負(fù)責(zé)預(yù)算編制，但由國資委對草案進(jìn)行最終確定，并由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)向財政部門上報預(yù)算建議草案，財政部門享有否決權(quán)及最終決定權(quán)。

　　在國資委與發(fā)改委之間，未來國資委需從存量調(diào)整和增量投入兩方面來保持國有資本宏觀配置的合理性。

　　而國家發(fā)改委的行權(quán)邊界也應(yīng)該體現(xiàn)“政企分開、政資分開”，未來的放權(quán)方向包括除涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。改組組建國有資本投資運營公司之后，除了關(guān)系國計民生的重大項目之外，一般的投資項目應(yīng)該交由企業(yè)自己決定，亦即通過市場配置人、財、物等生產(chǎn)要素。

　　在混合所有制實現(xiàn)過程中，可以探索央企與匯金、四大資產(chǎn)管理公司、地方國企等先實現(xiàn)體制內(nèi)的混合多元股權(quán)，并且逐步實現(xiàn)與文化、科技、教育條線的國有資產(chǎn)的多元化并購，真正實現(xiàn)市場化配置資源，然后逐步實行民企外企等混合所有制的多元化。鼓勵下屬企業(yè)股權(quán)多元化經(jīng)營，用國有資產(chǎn)和國有信譽價值控股，參股民營企業(yè)、外資企業(yè)。

　　同時，國資委要與中投、國開行、外管局等探索利用外匯儲備幫助央企海外拓展，緊跟中央要求鼓勵央企到非洲到中亞等，在海外收購資源、收購企業(yè)股權(quán)，讓“中國夢”惠及全世界。(完)

　　文章來源：《財經(jīng)國家周刊》2014年第1期(文/田超(瞭望智庫研究員)

圖片來源：找項目網(wǎng)